Дипломная работа "Государственная экологическая экспертиза" 1 глава


ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1. Сущность экологической экспертизы

1.1.Понятие экологической экспертизы

1.2. Цели и задачи экологической экспертизы

1.3. Зарубежный опыт экологической экспертизы

2. Развитие экологической экспертизы в СССР и РФ

2.1. Законодательство об экологической экспертизе

2.2. Анализ эффективности применения оценки воздействия на окружающую среду в России

3. Предложения по повышению эффективности экологической экспертизы в РФ

3.1. Возможности повышения эффективности использования экологической экспертизы в Российской Федерации

3.2. Возможности совершенствования механизма экологической экспертизы

Заключение

Список литературы

Приложение 1. Классификация объектов по категориям сложности «А», «Б» и «В»

Приложение 2. Документация и материалы, не подлежащие обязательному представлению на государственную экологическую экспертизу

Приложение 3. Классификационные разделы экономической деятельности, которые могут быть отнесены к объектам ОВОС и государственной экологической экспертизы

Приложение 4. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части включения в перечень объектов экологической экспертизы проектной документации экологически особо опасных объектов)"

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена обострением экологических проблем в России и усилением внимания общества к вопросам охраны окружающей среды. Одним из важных средств обеспечения экологической безопасности является предвидение последствий от осуществления планируемой деятельности, их прогностический анализ и на основе последнего – корректировка или запрещение реализации этой деятельности.

Экологическая экспертиза – мощный и дееспособный механизм защиты биосферы и ее важнейших компонентов от неупорядоченной хозяйственной деятельности, способный ослабить и нейтрализовать главные отрицательные антропогенные факторы и привести воздействие человека на окружающую среду в соответствие с основными экологическими нормами.

Экологическая экспертиза базируется на допущении возможной опасности для человека любой формы хозяйственной деятельности («презумпция виновности»). Обоснованность сопоставлений требований экономики и экологии – главный принцип, заложенный в идею экологической экспертизы. На практике он реализуется с большим трудом как в силу несовершенства некоторых методик и практики проведения экспертизы, так и, главное, вследствие большого и все увеличивающегося сопротивления бизнеса рациональному природопользованию и охране окружающей среды.

Институт государственной экологической экспертизы - особый механизм в системе принятия решений в Российской Федерации. Его уникальность заключается в том, что, будучи «размещенным» в структуре органа государственного управления, государственная экологическая экспертиза представляет собой по существу некий симбиоз науки и бюрократии.

Государственная экологическая экспертиза является предупредительной формой государственного экологического контроля, имеющим длительную историю практического применения.

Формирование превентивного экологического контроля осуществлялось в РФ с учетом наступившего экологического кризиса, хищническим использованием природных ресурсов и др.

Установление государственного санкционирования на начало ведения любых видов хозяйственной и иной деятельности имеет и другие предпосылки. Развитие человеческого общества сопровождается все возрастающим уровнем потребления, продолжают использоваться старые технологии, которые необходимо реконструировать, угрожающей стала проблема отходов, их нелегального ввоза, и транспортировки иной вредоносной продукции.

За последнее время увеличилось количество частных инвесторов, чьи хозяйственные проекты не продуманы с позиции минимизации вредного воздействия на окружающую среду, имеют низкий уровень разработки и рассчитаны на сиюминутную выгоду.

Поэтому одной из актуальных государственных задач - было создание эффективного механизма экологической экспертизы как препятствия для возможного неграмотного, вредоносного природопользования.

Анализ норм правового института экологической экспертизы, правильная оценка деятельности по ее осуществлению, выявление недостатков и путей совершенствования законодательства об экологической экспертизе, рассмотрение практики его применения - имеет большую социальную значимость.

Степень исследованности темы. Экологическая экспертиза, особенно теоретические проблемы ее правового обеспечения рассматриваются в трудах многих ученых: С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И.Васильевой, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Т. В. Злотниковой, И О.Красновой, Ю.Л.Максименко, Н.Ф. Реймерса, М.В. Хотулевой, А.С. Шестерюка, А.В.Яблокова.

Государственная экологическая экспертиза расценивает­ся специалистами как один из важнейших и эффективнейших правовых инструментов, с помощью которого удается предотвратить нанесение вреда окружающей среде. Экологическая экспертиза выполняет функции предупредительного контроля, служит инструментом обеспечения выполнения эко­логических требований, является правовым средством реализации кон­ституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и способствует учету общественного мнения при принятии экологически значимых решений. Ее документы могут быть использованы в качестве доказательств при судебном рассмотрении дел.

Целью дипломной работы является исследование правового регулирования экологической экспертизы, оценка применения экологической экспертизы и разработка мероприятий по повышению эффективности экологической экспертизы.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

  1. Определить сущность экологической экспертизы.
  2. Провести анализ действия института экологической экспертизы в СССР и в России.
  3. Оценить эффективность применения оценки воздействия на окружающую среду в России.
  4. Разработать предложения по совершенствованию законодательства об экологической экспертизе с целью повышения качества и эффективности ее проведения.

Объектом исследования выступил институт экологической экспертизы в России.

Предмет исследования – общественные отношения, складывающиеся в области применения экологической экспертизы.

Проведенные исследования опирались на принятые общенаучные методы, включая метод сравнительного правоведения, исторический и логический методы, на достижения научных разработок проблем проведения экологической экспертизы, на метод математического моделирования при оценке эффективности проекта.

1. СУЩНОСТЬ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

1.1. Понятие экологической экспертизы

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Законом об экологической экспертизе. Так, в частности, согласно ст. 14 данного закона, государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится только при наличии в составе представляемых материалов документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экспертизе [3].

Согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду [3].

В соответствии с законодательством в России осуществляются государственная и общественная экологическая экспертиза.

В Федеральном законе «Об экологической экспертизе» установлен четкий порядок проведения государственной экспертизы, перечислены требования, предъявляемые к документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу [3].

Исходными позициями при разработке данного закона было следующее [38]:

  • необходимость предотвращения кризиса в экологическом управлении, в том числе за счет введения норм прямого действия в области экологической экспертизы;
  • необходимость определения в качестве объектов экологической экспертизы комплектов документации на все виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которых связаны с прямым или косвенным воздействием на окружающую среду;
  • необходимость разграничения полномочий различных видов государственных экспертиз, а также ликвидации их какой-либо взаимозависимости;
  • необходимость координации эколого-экспертной деятельности на различных уровнях и др.

С учетом роли экологической экспертизы как гаранта обеспечения учета экологических требований при планировании экологически опасной хозяйственной деятельности и принятии решений важным является вопрос о принципах проведения государственной экологической экспертизы. Согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" такая экспертиза основывается на принципах [3]:

  • презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Данный принцип означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Исходя из этой презумпции, перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий;
  • обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы. Этот принцип касается заказчика планируемой деятельности и органов государственной экологической экспертизы. Для заказчика это означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять ее, не представив материалы на государственную экологическую экспертизу и не получив ее положительного заключения. Для уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы это означает обязанность организовать и своевременно и качественно осуществить государственную экологическую экспертизу;
  • комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий распространяется на оба регулируемых Законом вида экологической экспертизы, в полной мере его обязаны соблюсти, прежде всего, органы государственной экологической экспертизы. Требовать от общественной экологической экспертизы, проводимой инициативно, всесторонней оценки экспортируемых материалов нельзя;
  • обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы. Субъекты эколого-экспертного процесса обязаны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды безопасных для здоровья человека, животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние среды, и, в конечном счете, конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду;
  • достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу. Прежде всего, это обязывает заказчика обеспечить представление на экологическую экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы;
  • независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы. Никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на ее проведение, задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в своих оценках и выводах;
  • научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы. Заключения экологической экспертизы должны быть объективными и научно обоснованными, а содержащиеся в них суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Объективность означает непредвзятую, беспристрастную оценку объекта экологической экспертизы и подготовку включаемых в заключения выводов по нему каждым участником эколого-экспертного процесса и комиссией в целом. Принцип законности заключений экологической экспертизы - сердцевина эколого-экспертной деятельности. Соблюдение принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы действительно имеет особое значение с учетом обязательной юридической силы заключения.
  • гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения. В соответствии с этим принципом субъекты эколого-экспертного процесса придерживаются требований законодательства относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия в ней общественных организаций (объединений), учета общественного мнения. Невыполнение ими этой обязанности является правонарушением и соответственно основанием для привлечения виновных лиц к ответственности;
  • ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Последовательное соблюдение названных принципов в процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы - важнейшее требование и условие эффективности экспертизы в обеспечении реализации экологического права. На практике в связи с соблюдением этих принципов возникает немало проблем.

Хотя экологическая экспертиза основывается на принципе презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, в Федеральным законе "Об экологической экспертизе" ст. 11 и ст. 12 установлен перечень объектов государственной экологической экспертизы, проводимой федеральными и региональными органами государственной власти [3].

Благодаря тому, что в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" в перечни были включены наиболее значимые объекты, требующие обязательное проведение государственной экологической экспертизы, правовому регулированию осуществления технологии ее осуществления, жесткой формализации процедуры, государственная экологическая экспертиза была, наиболее реальной и эффективной мерой охраны окружающей среды в Российской Федерации в 90-е годы прошлого века.

Ситуация коренным образом изменилась с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Этим Законом из перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы были исключены проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий, магистральных трубопроводов и т.п. экологически опасных объектов. Экспертизу таких объектов предусмотрено проводить в рамках государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, регулируемых Градостроительным кодексом РФ [48, c.39].

Исключение из перечня объектов проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий, магистральных трубопроводов и т.п. экологически опасных объектов, наиболее распространенных и наиболее экологически значимых, специалисты в области охраны окружающей среды оценивают как фактическое разрушение и уничтожение государственной экологической экспертизы [46, c.31].

Таким образом, в ходе реформы градостроительной деятельности сфера действия экологической экспертизы резко сократилась. Так, согласно ч. 6 ст. 49 ГрадК РФ, не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности. Следовательно, в отношении проектной документации всех остальных объектов проводится только государственная экспертиза проектной документации, в рамках которой могут быть исследованы вопросы обеспечения экологической безопасности, а экологическая экспертиза по ним не проводится. Данная мера обоснована необходимостью сокращения административных барьеров в строительстве. Единая государственная экспертиза градостроительной документации прямо вытекает из идеологии перехода в сфере проектирования и строительства на требования безопасности из серии технических регламентов [2].

Результат этой реформы виден на примере экспертизы, проводимой при проектировании объектов электроэнергетики. Если ранее ст. 42 Закона об электроэнергетике предусматривала проведение четырех экспертиз документации по строительству такого объекта (экологической, промышленной безопасности, экспертизы безопасности гидротехнических сооружений и экспертизы безопасности ядерных установок), то теперь действующая редакция данного статьи предусматривает только государственную экспертизу проектной документации объектов электроэнергетики, являющихся объектами капитального строительства, осуществляемую в соответствии с градостроительным законодательством. Однако экологическая экспертиза как способ обеспечения экологической безопасности полностью не исчезла, и сохраняет свое значение как самостоятельная форма экологического контроля, имеющая предупредительное значение, и направленная на формирование условий, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду путем предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на жизнь и здоровье граждан. Так, ст. 49 ГрадК РФ предусматривается в составе документации, представляемой на государственную экспертизу, наличие "Перечня мероприятий по охране окружающей среды" (ПМООС) [2]. Состав ПМООС регламентируется Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 г. № 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" и включает в себя:

  • результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду;
  • перечень мероприятий по предотвращению и снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов на период строительства и эксплуатации объекта капитального строительства,
  • перечень и расчет затрат на реализацию природоохранных мероприятий и компенсационных выплат.

Таким образом, можно констатировать, что часть ОВОС сооружаемого объекта входит в состав ПМООС.

Противоречия состоят в том, что в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. [21] говорится об оценке воздействия деятельности, а не объекта. Кроме того, в Положении об ОВОС конечным результатом процедуры оценки воздействия является направление материалов на государственную экологическую, а не на государственную экспертизу. Тем самым, на лицо определенный правовой пробел в отношении правил и процедуры прохождения ОВОС объектов капитального строительства. На практике, ОВОС в данном случае осуществляется по правилам оценки воздействия на окружающую среду экологически опасной деятельности.

Субъектами государственной экологической экспертизы являются специально уполномоченные федеральные органы экологической экспертизы либо органы государственной власти субъектов РФ, а также заказчики объектов экологической экспертизы, Специально уполномоченным федеральным органом в области экологической экспертизы является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Субъектам РФ делегированы федеральные полномочия по принятию нормативно-правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики субъекта РФ, организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, а также осуществлению контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе и информированию населения о намечаемых и проводимых экспертизах и их результате (ст. 6 Закона об экологической экспертизе).

Заказчики - это юридические и физические лица, которые заказывают и оплачивают специально уполномоченным органам организацию и проведение работы по выявлению соответствия предполагаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. При этом в случае отступления от проекта, получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы, заказчик обязан пройти экспертизу повторно.

Объектом экологической экспертизы являются материалы и документы, представляемые заказчиком на государственную или общественную экологическую экспертизу. Их перечень представлен ст. 11-12 Закона об экологической экспертизе. Так, объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются [50, c.30]:

  • проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;
  • проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
  • проекты соглашений о разделе продукции;
  • материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов) и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти;
  • проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
  • материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;
  • объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном Законе от 30.11.1995 г. №187-ФЗ «О континентальном шельфе РФ», Федеральном Законе от 17.12.1998 г. №191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне РФ», Законе РФ от 31.07.1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;
  • проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.
  • проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности.

Органы исполнительной власти субъектов РФ проводят экологическую экспертизу региональных проектов нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; проектов целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; материалов обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов); материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения; проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, за исключением проектной документации объектов, указанных в подп. 7.1 ст. 11 Закона об экологической экспертизе, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации [3].

Экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов РФ к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии, истории и культуры.

1.2. Цели и задачи экологической экспертизы

Экологическая экспертиза решает одну задачу – установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую деятельность, экологическим требованиям, установленных законодательством в области окружающей среды.

При этом следует обратить внимание на то, что в действующее ранее редакции закона задачей экологической экспертизы являлось также определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы.

Кроме того, ранее задача экспертизы не сводилась к установлению соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям, содержащимся лишь в технических регламентах и законодательстве. В процессе экспертизы устанавливалось соответствие намечаемой деятельности требованиям по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанных наукой, в том числе экологической, и практикой. Такие требования могут вытекать также из естественных законов развития природы. В экспертизе участвуют, как правило, специалисты – представители науки и практики, обладающие необходимыми знаниями. Тем самым экологическая экспертиза позволяла дать более полную и объективную оценку воздействия намечаемой деятельности на природу.

Согласно первоначальному определению экологической экспертизы требовалось решение двух задач [50, c.27]:

1) установление соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям;

2) определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Таким образом, экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля. По некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений. Она является также инструментом поддержания экологического правопорядка в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.

В соответствии с доктриной экологического права и потребностями природоохранной практики в результате проведения экологической экспертизы должен быть решен вопрос о допустимости реализации планируемой деятельности, которая выступает объектом экспертизы. И сказать о своей позиции о допустимости реализации должны эксперты. Позднее дефект позиции законодателя, выраженный в обновленном определении понятия "экологическая экспертиза", был устранен в Административном регламенте по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденном приказом Минприроды РФ от 30 октября 2008 г. № 283 [13].

Согласно п. 41.1 положительное заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать выводы:

  • о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду;
  • о допустимости намечаемого воздействия на окружающую природную среду;
  • о возможности реализации объекта экспертизы.

Основным критерием оценки является соответствие предплановых, предпроектных и проектных материалов, по которым проводится экспертиза, и содержащихся в них решениях, экологическим требованиям. Если такого соответствия нет, то отсутствуют правовые и иные основания для принятия экспертами решения о допустимости реализации намечаемой деятельности.

Также по "новому" определению понятия экологическая экспертиза проводится "в целях предотвращения негативного воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду".

В соответствии с прежним определением экологическая экспертиза проводится "в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы" [27, c. 233].

Очевидно, что потенциал экологической экспертизы, ее правовое содержание существенно различаются в зависимости от определяемых целей. По "новому" варианту содержание экспертизы значительно беднее. Такая экспертиза не предполагает установление существенных для экологического права характеристик – о социальных, экономических и иных последствиях реализации объекта экологической экспертизы, связанных с возможными неблагоприятными воздействиями этой деятельности на окружающую природную среду. Очевидно также, что коррекция законодателем понятия экологической экспертизы противоречит статье 7 Конституции, согласно которой Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь. Неблагоприятные социальные последствия реализации объекта экологической экспертизы не обеспечивают "достойную жизнь" [1].

При последовательном выполнении экспертами требований законодательства об экологической экспертизе предупреждается появление хозяйственных и иных объектов, негативно влияющих на состояние природы, и предупреждение связанных с этим неблагоприятных социальных, экономических и иных последствий. Таким образом, экологическая экспертиза призвана выполнить важную функцию предупредительного экологического контроля.

Кроме того, экологическая экспертиза выполняет другие важные функции в механизме охраны окружающей природной среды. Самое важное то, что государственная экологическая экспертиза служит инструментом обеспечения выполнения экологических требований в планируемой хозяйственной, управленческой, нормотворческой и иной деятельности на стадиях подготовки и принятия соответствующих решений. Экологическая экспертиза, как подчеркивается в Преамбуле Федерального закона «Об экологической экспертизе», является правовым средством реализации конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду.

Экологическая экспертиза выполняет функцию реализации общественного мнения в решении экологических проблем, источника экологической информации, средства доказывания при рассмотрении дел по вопросам охраны окружающей природной среды в суде.

1.3. Зарубежный опыт экологической экспертизы

Развитие общества во второй половине ХХ в. характеризуется интенсивным взаимодействием человека и природы и созданием больших сложных природно-хозяйственных систем с неопределенным поведением. В этих условиях традиционные и новейшие методы исследования, включая компьютерные, не позволяют на современном уровне знаний уверенно прогнозировать развитие системы "природа-хозяйство". Все это определило широкое применение экспертных методов исследования при поиске путей оптимального развития системы "природа-общество" как в рамках отдельных государств и их регионов, так и в глобальном аспекте.

Квалифицированные экспертизы позволили в ряде стран коренным образом улучшить экологическую обстановку. Экспертиза, как метод прогноза и контроля, в большинстве стран мира возведена в ранг закона и обеспечена соответствующей нормативной базой, которая играет важнейшую роль в системе регулирования функционирования и развития природно-хозяйственных систем.

Системы экологической оценки и экспертизы за рубежом быстро развиваются. Их развитие шло “волнообразно”, постепенно накапливая знания и опыт, а затем совершая переход на следующий качественный уровень. Ли [46] различает три стадии или “волны” развития систем экологической оценки. Первая стадия последовала за подписанием 1 января 1970 года президентом США “Закона о Национальной политике в области окружающей среды” (National Environmental Policy Act или NEPA), потребовавшим от федеральных ведомств “учитывать, при принятии крупных решений, экологические последствия планируемой деятельности”. Данный закон сыграл настолько существенную роль в развитии современных подходов и системы понятий экологической оценки, что имеет смысл подробнее остановиться на причинах его успеха.

Раздел 102(2)С NEPA требовал, чтобы принятие решений, которые могут повлечь за собой “значительные экологические последствия”, предварялось составлением так называемого “Заявления об оценке воздействия на окружающую среду (ЗВОС)” (Environmental Impact Statement, EIS), которое затем должно использоваться ведомствами в процессе принятия решений по намечаемой деятельности. Вступление NEPA в силу, прежде всего, отразилось на федеральных ведомствах, проводящих или лицензирующих хозяйственную деятельность, например, на лесной службе, департаменте энергетики, армейском инженерном корпусе (в чьи задачи входит строительство плотин и водохранилищ). Эти ведомства в большинстве случаев сами являлись заказчиками или инициаторами намечаемых проектов (программ) и сами же принимали по ним решения. NEPA не передавал функции принятия решения никакому специально уполномоченному экологическому органу, а просто требовал от ведомств включить учет экологических факторов в их собственную процедуру принятия решений. Это требование, достаточно декларативное, было подкреплено всего одним формальным обязательством: составлять ЗВОС и делать его открытым для заинтересованных сторон, любых лиц и организаций. Поэтому первоначально NEPA был воспринят многими со скептицизмом, как “беззубая декларация хороших намерений”.

Однако, совершенно неожиданно, уже через несколько лет после своего вступления в силу, закон был охарактеризован как “открывший новую эру в экологическом регулировании”. Утверждалось, что в результате введения и применения NEPA федеральные ведомства США вынуждены были существенно переориентировать, экологизировать свою деятельность. Внезапный успех американской процедуры экологической оценки определялся несколькими взаимосвязанными факторами.

Прежде всего, доступность ЗВОС предоставила общественности, экологическим и другим организациям возможность активно контролировать соблюдение требований NEPA. Действия ведомств, игнорировавших составление ЗВОС для экологически опасных проектов или халатно относившихся к этой обязанности, активно оспаривались в суде. Всего американские суды разобрали более 2300 жалоб граждан, общественных и государственных организаций, связанных с несоставлением или неадекватностью ЗВОС, из них 650 — в первые пять лет действия NEPA. Судебные разбирательства затягивали выполнение проектов и делали их менее экономически привлекательными, поэтому ведомства стали прислушиваться к принимавшимся решениям судов и стараться не доводить до судебного разбирательства. Кроме того, на основе анализа практики применения NEPA и решений судов в 1973 году была принята специальная инструкция, а в 1978 году — «Положение о NEPA Совета по качеству окружающей среды (СКОС)» [51]. Последнее “Положение” во многом заложило основы современного процесса экологической оценки. В частности, СКОС сформулировал основные требования к ЗВОС, направленные на увеличение его полезности для принятия решений. Эти требования включали:

  • всестороннее исследование и описание ожидаемых экологических последствий планируемой деятельности, особенно неизбежных и необратимых;
  • сравнение экологических последствий альтернатив предполагаемой деятельности; понятность и краткость;
  • открытость ЗВОС для замечаний заинтересованных сторон, в том числе населения [53].

Необходимость выполнения требований СКОС и судов, в свою очередь, дала импульс ряду других “побочных” процессов: для составления адекватных ЗВОС федеральные агентства стали приглашать на работу экологов, которые изменили традиционную технократическую атмосферу проектных и строительных департаментов: экологические вопросы стали предметом анализа, обсуждения и, постепенно, фактором проектирования [53]. С другой стороны, составление ЗВОС неизбежно сделало процесс принятия решений более “прозрачным” для заинтересованных правительственных агентств, неправительственных организаций и населения. Это позволяло ведомствам заранее увидеть возможные последствия намечаемой деятельности, которые могли бы послужить причиной недовольства, конфликтов или других проблем, и предпринять усилия по их предотвращению.

Уже в начале 70-х годов процедуры, подобные описанным в NEPA, были введены на уровне ряда штатов США. Следующими, кто перенял опыт NEPA, были Канада, Австралия и Новая Зеландия (табл. 1.1). Первая “волна” распространения ЭО характеризовалась, прежде всего, тем, что этот процесс вводился в законодательно-административные системы, подобные североамериканской (включая ее федеративное устройство и нацеленность на сохранение природного потенциала обширных территорий). На этой стадии сама идея экологической оценки проектов проходила “обкатку”, и основные концепции, принципы и методы еще находились в стадии формирования.

Наконец, следует отметить, что, хотя NEPA требовал составления ЗВОС для всех “значительных федеральных действий”, включая стратегические программы, нормативные акты и т.д., практика применения Акта в 70-х годах в основном сводилась к экологической оценке отдельных проектов, а не стратегических решений. Тем не менее, считалось, что экологическая оценка проектов поможет решить не только локальные, но и глобальные экологические проблемы. Например, энергетические кризисы и прогнозы о скором исчерпании запасов других природных ресурсов отразились в требовании NEPA описывать в ЗВОС потребление невозобновляемых ресурсов.

 

Законодательство об ЭО в некоторых странах с развитой рыночной экономикой

Таблица 1.1

Страна

Хронология принятия нормативных актов об ЭО

Год

Закон

США

1969

Закон о национальной политике в области окружающей среды (NEPA)

Kанада

1973

Решение правительства о введении Федерального процесса экологической оценки и экспертизы

Австралия

1974

Закон Содружества об охране окружающей среды (воздействие проектов)

Новая Зеландия

1974

Приказ министерства о введении процедур по защите и улучшению окружающей среды

Франция

1976

Закон об охране окружающей среды

Великобритания

1973

Начало разработки первых процедур ЭО в Шотландии

1988

Положение о городском и сельском планировании (Англия и Уэльс) и 20 других актов переработанных в соответствии с Директивой ЕС 85/337

Нидерланды

1979

Проводятся пробные ЭО

1987

Изменения в Законе об охране окружающей среды, вводящие ЭО

Австрия

1992

Федеральный акт об ЭО и участии общественности

Финляндия

1994

Закон о процедуре ЭО

Вторая “волна” распространения систем экологической оценки связана, прежде всего, с их выходом за пределы североамериканских и схожих с ними законодательно-административных систем. Хотя процедуры экологической оценки были введены во Франции, а также применялись в экспериментальном порядке в Великобритании (Шотландия) и Нидерландах уже в 70-х годах, в целом европейские страны осторожно относились к североамериканскому опыту. Однако с 80-х годов началась работа над общеевропейским законом об EIA, который был оформлен Директивой Европейского Сообщества от 3 июля 1985 года (т.н. Директива 85/337/ЕС, дополненная Директивой 97/11/ЕС в 1997 году), потребовавшей от национальных правительств включения процедуры экологической оценки в процесс принятия решений по определенным типам проектов. К концу 1980-х годов страны Европейского Союза приняли новые или изменили существующие законы, чтобы соответствовать Директиве. Например, в Англии и Уэльсе было изменено и дополнено 22 закона. Успешное использование систем экологической оценки проектов европейскими странами продемонстрировало универсальность и гибкость этого подхода, то есть его применимость в контексте таких различных систем принятия решений и планирования, как, например, британская, германская и шведская.

Все страны ЕС обязуются придерживаться требований выделенных этапов процесса ОВОС в соответствии с Директивами 85/337/ЕС и 97/11/ЕС, основными из которых являются:

  • скрининг – процедура предварительного анализа необходимости проведения ОВОС, выбор варианта процедуры, т.е. квалификация объекта ОВОС;
  • предварительное определение масштаба проведения ОВОС;
  • предоставление экологической информации уполномоченному органу;
  • консультации с природоохранительными органами, другими заинтересованными сторонами представителями общественности;
  • анализ экологической информации уполномоченным органом перед принятием решения о дате согласия на проведение проекта; объявление решения.

Цель проведения ОВОС состоит в том, чтобы до принятия решений предоставить информацию относительно возможных экологических последствий намечаемой деятельности. Несмотря на то, что Директива ОВОС сосредотачивает основное внимание на вопросах окружающей среды, она не ставит их выше других вопросов, которые должно учитывать при принятии данного решения. Однако отличие данного документа от других как раз состоит в том, что в процессах принятия решений она выделяет преимущественную роль экологических факторов. Законодательства большинства стран ЕС предусматривает отказ в предоставлении разрешения на строительство, если причинение серьезного экологического вреда неизбежно.

Директива ОВОС является ключевым инструментом в проведении в жизнь политики Евросоюза по окружающей среде. Во многих случаях проекты, которые подпадают под действие данного документа, также регулируются положениями других Директив, касающихся окружающей среды.

Наконец, третья “волна” распространения ЭО имеет несколько аспектов. Во-первых, ЭО все больше применяется на международном уровне. В 1991 году на конференции в Эспо, Финляндия, проводимой под эгидой Европейской экономической комиссии ООН, 30 стран подписали Конвенцию о проведении ЭО проектов, которые могут иметь значительные трансграничные экологические последствия. Согласно “Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте”, материалы по оценке воздействия таких проектов должны быть полностью доступны соседней стране. Россия подписала Конвенцию 06.06.1991, но не ратифицировала. Тем не менее, Россия руководствуется положениями Конвенции и это закреплено, в частности, в действующем Положении Госкомэкологии «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации». Конвенция вступила в силу 10 сентября 1997 года, после того, как ее ратифицировали 16 стран. К лету 1998 года Конвенцию ратифицировали более 20 стран. В мае 1998 года состоялось первое совещание сторон Конвенции в Осло. На встрече в Киеве 26-27 февраля 2001 года на втором Совещании сторон Конвенции ОВОС была создана специальная рабочая группа по Протоколу по стратегической экологической оценке (СЭО) как части Конвенции. Специальная рабочая группа завершила работу над проектом Протокола к 30.01.2003 года. Внеочередное совещание сторон конвенции ОВОС для принятия и подписания Протокола СЭО состоялось во время работы Конференции министров «Окружающая среда для Европы».

Важным шагом в распространении процедур ЭО по всему миру, особенно в развивающихся странах, явилось их принятие международными и двусторонними “организациями развития” (табл. 1.2).

Процедуры ЭО в международных организациях, международные соглашения по ЭО

Таблица 1.2

Организация

Хронология принятия документов об ЭО

Год

Положение

Азиатский банк развития

1988

Р Руководящие принципы ЭО, Процедуры ЭО.

Всемирный банк

1991

Операционная Директива 4.01. Руководство по операционной политике, процедуре и практике

ОЭСР

1992

Руководящие принципы помощи и окружающей среды

Европейское сообщество (Европейский союз)

1985

Директива 85/337 EEC “Об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду”

1997

Директива 97/11 ЕС “О внесении изменений и дополнений в Директиву 85/337 EEC”

1996

Предложения Kомиссии по Директиве Совета об оценке последствий осуществления некоторых планов и программ на окружающую среду COM/96/0511 FINAL — SYN 96/0304

1992, 1993

Процедуры ЭО для финансирования проектов в развивающихся странах

Европейская экономическая комиссия ООН

1991

Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (вступила в силу в 1997 году)

Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР)

1992, 1996

Экологические процедуры

Наконец, изменения общественно-политических систем в бывших социалистических странах и намерение некоторых из них войти в Европейский Союз привело к принятию положений или законов об экологической оценке/оценке воздействия на окружающую среду, а также связанных с ними законов об экологической экспертизе почти всеми странами с переходной экономикой (табл. 1.3).

Нормативно-правовые акты, регулирующие ЭО в странах с переходной экономикой

Таблица 1.3

Страна

Хронология принятия нормативных актов об ЭО

Год

Основные нормативные акты

Центральная и Восточная Европа

Польша

1980

Закон об охране окружающей среды

1984 – 1997

Многочисленные законодательные акты относящиеся к ЭО. В настоящее время готовится рамочный закон по ЭО

Чехия

1992

Закон об охране окружающей среды (Чехословакия)

1992

Закон (акт Парламента) об экологической оценке

Словакия

1992

Закон об охране окружающей среды (Чехословакия)

1994

Закон об экологической оценке

Венгрия

1995

Закон об охране окружающей среды

1995

Положение об экологической оценке

Болгария

1991

Закон об охране окружающей среды

1993, 1995

Положение об экологической оценке

Румыния

1992, 1993

Приказы об экологической оценке

1996

Закон об охране окружающей среды

Хорватия

1984

Положение о проведении исследований по воздействию на окружающую среду

1997

Положение об экологической оценке

Словения

1993

Закон об охране окружающей среды

Черногория

1997

Положение об экологической оценке

Страны Балтии

Эстония

1992

Приказ об экологической экспертизе (в Парламенте рассматривается Закон об экологической оценке и экологическом аудите)

Латвия

1998

Закон об экологической оценке

Литва

1996

Закон об экологической оценке (в настоящее время готовятся изменения и дополнения)

СНГ

Беларусь

2010

Закон о государственной экологической экспертизе

Украина

1995

Закон об экологической экспертизе

Армения

1995

Закон об экспертизе воздействия на окружающую среду

Туркменистан

1995

Закон о государственной экологической экспертизе

Молдова

1996

Закон об экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду

Kазахстан

1997

Закон об экологической экспертизе

Например, с 21 мая 2010 года вступил в силу новый Закон Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе».

С целью более полного правового регулирования положений вышеназванного закона Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды законопроект «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам государственной экологической экспертизы», которым внесены изменения в Водный кодекс, Лесной кодекс, Кодекс о недрах, Закон Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха», Закон Республики Беларусь «О животном мире» и другие законы в части уточнения объектов строительства, подлежащих государственной экологической экспертизе. Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды ведется значительная международная работа в рамках реализации Республикой Беларусь положений Конвенции Эспо.

Процедуры ЭО в бывших социалистических странах развиваются с разной скоростью и по разным моделям. Страны, намеревающиеся вступить в ЕС, принимают законы в соответствии с Директивами 85/337 и 97/11. В СНГ в основном развивается модель, основанная на процессах экологической экспертизы и ОВОС.

Наконец, последней чертой третьей “волны” является повышение внимания к стратегической экологической оценке. Многолетний опыт применения ЭО на проектном уровне продемонстрировал, что ее возможности рассматривать достаточно широкий круг альтернатив, а также учитывать кумулятивные воздействия большого количества проектов ограничены. Кроме того, все большее признание стали получать идеи устойчивого развития, требующие учета экологических аспектов наряду с социальными и экономическими при разработке планов, программ и стратегий развития. СЭО развивалась как инструмент, потенциально способный решить обе проблемы: рассмотреть более широкий круг альтернатив и воздействий, чем ЭОП, и включить экологические соображения в цели стратегического планирования. Однако существенные процедурные и методологические трудности в осуществлении СЭО задержали ее развитие примерно на 15 лет по сравнению с ЭО проектного уровня. Тем не менее, в последнее время именно стратегическая экологическая оценка выходит на передний план в дискуссиях, посвященных совершенствованию ЭО.

Развитие систем ЭО в мире в последнее время, особенно в странах со средним и низким уровнем экономического развития и в международных организациях, подробно описано в недавно изданном сборнике “Экологическая оценка в развивающихся странах и странах с переходной экономикой” [50].

Таким образом, системы экологической оценки сначала на проектном, а затем и на стратегическом уровнях, прочно вошли в законодательства более сотни стран и ряда международных организаций. Нормативные акты вводились параллельно с анализом опыта и развитием представлений об основных принципах экологической оценки.