Дипломная работа "Государственная экологическая экспертиза" 2 глава

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1. Сущность экологической экспертизы

1.1.Понятие экологической экспертизы

1.2. Цели и задачи экологической экспертизы

1.3. Зарубежный опыт экологической экспертизы

2. Развитие экологической экспертизы в СССР и РФ

2.1. Законодательство об экологической экспертизе

2.2. Анализ эффективности применения оценки воздействия на окружающую среду в России

3. Предложения по повышению эффективности экологической экспертизы в РФ

3.1. Возможности повышения эффективности использования экологической экспертизы в Российской Федерации

3.2. Возможности совершенствования механизма экологической экспертизы

Заключение

Список литературы

Приложение 1. Классификация объектов по категориям сложности «А», «Б» и «В»

Приложение 2. Документация и материалы, не подлежащие обязательному представлению на государственную экологическую экспертизу

Приложение 3. Классификационные разделы экономической деятельности, которые могут быть отнесены к объектам ОВОС и государственной экологической экспертизы

Приложение 4. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части включения в перечень объектов экологической экспертизы проектной документации экологически особо опасных объектов)"

2. РАЗВИТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ РФ

2.1. Законодательство об экологической экспертизе

В истории становления и развития отечественного института государственной экологической экспертизы большая роль принадлежит постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 г. № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Этот документ провозгласил (в частности) создание «союзно-республиканского» Государственного комитета СССР по охране природы (Госкомприрода СССР). На комитет возлагалось «осуществление государственной экологической экспертизы генеральных схем развития и размещения производительных сил страны и отраслей народного хозяйства», а также «проектов на строительство (реконструкцию) предприятий и иных объектов, оказывающих воздействие на состояние окружающей среды и природных ресурсов».

Важной вехой на этом поприще явилось и постановление Верховного Совета СССР от 27.11.1989 № 72 «О неотложных мерах экологического оздоровления страны», предписывающее, начиная с 1990 года, «открывать финансирование работ по всем проектам и программам только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы», а также «обеспечить независимость экологической экспертизы».

В структурах Госкомприроды СССР и Госкомприроды РСФСР были сформированы специализированные управления государственной экологической экспертизы, использовавшие формы и принципы работы государственных экспертиз, ранее проводившихся в Госстрое и Госплане СССР [33, с.56].

В принятом в конце 1991 года Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» государственной экологической экспертизе был посвящен целый раздел. В частности, Закон закрепил принципы проведения государственной экологической экспертизы: обязательность, научная обоснованность, законность выводов, вневедомственность, гласность, участие общественности.

Наконец, в ноябре 1995 года был принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе» — еще одно событие исторического масштаба в деле становления государственных институтов охраны окружающей среды и регулирования природопользования. Будучи законом прямого действия, данный документ стал основополагающим в сфере защиты экологии. В преамбуле этого закона отмечается, что он регулирует отношения в области экологической экспертизы и направлен на реализацию конституционного права (статья 42) граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности [3].

Наибольшая активность и продуктивность организации и проведения государственной экологической экспертизы в системе Госкомэкологии России отмечается до 2000 г. В этот период была выстроена четкая вертикаль организации государственной экологической экспертизы. В этот период разрабатывается основная нормативная и методическая база государственной экологической экспертизы, которой пользуются и по настоящие дни.

С момента принятия Федерального Закона «Об экологической экспертизе» десять лет он действовал практически в неизменном состоянии. Накоплен опыт правоприменительной практики экологической экспертизы, определены пути совершенствования. Система затвержена институционально. Хотя еще на пороге ХХ и ХХI веков предпринимались безуспешные попытки изменения Федерального закона «Об экологической экспертизе», встретившие отпор депутатов и общественности – экологической, биологической, географической, юридической. Хорошо отработанный с точки зрения юридической техники закон оказался весьма «юридичным» и наиболее стабильным. Попытки его поколебать в конце 90-х годов претерпели неудачу, но, к сожалению, эти попытки в начале ХХI века оказались более успешными для инициаторов изменений.

31.12.2005г. принят Федеральный закон №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которым внесены изменения и дополнения в статью 6 и иные статьи Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", расширяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы. В частности органам государственной власти субъектов РФ передаются полномочия по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня. Предыдущей редакцией Закона «Об экологической экспертизе» предусмотрено исключительное право проведения экологической экспертизы федеральными органами исполнительной власти в области экологической экспертизы.

18 декабря 2006 года принимается Федеральный закон № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации». В пояснительной записке к нему было указано, что данный закон направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства. На практике вступление в силу этого закона привело к фактической ликвидации государственной экологической экспертизы как основного природоохранного института. Кроме того, принятый закон внес изменения в значительное число федеральных законов, в том числе «Об экологической экспертизе», «Об охране окружающей среды», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об использовании атомной энергии», «Об охране озера Байкал» и ряд других, явно не имеющих отношения к жилищному строительству. Закон исключил из перечня объектов государственной экологической экспертизы документацию, обосновывающую градостроительную деятельность, а именно - документы территориального планирования и практически все объекты строительства (кроме объектов, указанных в федеральных законах «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»). Помимо объектов градостроительной деятельности, из объектов экологической экспертизы исключалась документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные [48, c.42].

Указанный закон еще на стадии принятия получил отрицательное заключение Комитета по экологии Государственной Думы. Специальное заявление о недопустимости его принятия приняли Общественная палата Российской Федерации и Московская городская Дума. На Всероссийской конференции «Экологическая политика и гражданское общество», проходившей 14.11.2006 в Кремле, за сохранение экологической экспертизы высказались представители крупнейших российских промышленных компаний – «Норильский никель» и «Лукойл», не говоря уже о многочисленных протестах общественных природоохранных организаций. Но закон «вопреки здравого смысла» был принят.

Создатели Федерального закона №232-ФЗ от 18.12.2006г. главной его целью ставили снижение бюрократических барьеров и упрощение процедуры получения разрешения на строительство, в частности, уменьшение количества проверочных инстанций и продолжительности этого процесса. В действительности процедура получения разрешений в значительной мере усложнилась. Раздробленность объектов экспертизы по многочисленным ведомствам создает неопределенность самого объекта экспертизы, так как требования к содержанию оценки воздействия намечаемой деятельности у различных ведомств, как правило, не совпадают, а единый регламент в области экологической оценки не создан.

Значительное сокращение перечня объектов государственной экологической экспертизы породило многочисленные дискуссии и возражения в научной среде и не только, в результате чего был принят Федеральный закон от 16 мая 2008 г. № 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации", который попытался исправить допущенную ошибку, и расширил перечень объектов.

В него были добавлены проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, а также проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности.

Особо охраняемые природные территории создаются для сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, а также экологического воспитания населения. Нет сомнений в том, что строительство на этих территориях окажет неблагоприятное воздействие на природный баланс и условия жизнеобеспечения животных и иных организмов, населяющих данную природную территорию. Именно поэтому необходимо обязательно проводить государственную экологическую экспертизу проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, хотя законодатель и установил это положение только для особо охраняемых природных территорий федерального значения. А регионального и местного значения, только в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт осуществляется особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности.

Порядок представления проектной документации вышеуказанных объектов на государственную экологическую экспертизу регулируется Постановлением Правительства РФ от 7 ноября 2008 г. № 822 «Об утверждении Правил представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы».

Данные Правила устанавливают порядок представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, для проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов на указанных землях допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ статья 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» была дополнена подпунктом 7.2. В объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня включена проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. №89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". В соответствии с ним, отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ также были внесены существенные изменения и в указанный закон, в том числе было отменено требование о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы для определения места строительства отходов, учитывая, что этим законом в объекты экологической экспертизы добавлены материалы проектирования объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности.

Развитие нормативно-правовой основы экологической экспертизы за период 1985-2008 г.г.

Таблица 2.1.

Год	Нормативно-правовой акт	Краткое содержание
СССР
1985	Постановление Верховного Совета «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов» от 03.07.1985 г.	Содержится требование разработки нормативно-правовых актов по обязательной экологической экспертизе новых технологий и материалов, а также проектов строительства и реконструкции инфраструктурных и промышленных объектов
1985	Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений (СНиП 1.02.01-85) (Госстрой СССР, 1985). Действовала до 1995 г.	Регламентируются требования к проектной документации для технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую среду
1988	Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» от 07.01.1988 г. №32 Постановление Совмина СССР от 08.04.1988 N 436 "Об организационной структуре Государственного комитета СССР по охране природы"	Уполномочить Госкомприроду проводить государственную ЭЭ новых проектов и программ. О создании Госкомприроды
1989	Указ №827-1 Верховного Совета СССР «О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации» от 27.11.1989г. Письмо Госкомприроды СССР о процедуре оценки воздействия на окружающую среду (декабрь 1989 г.)	Запрещал финансирование проектов и программ, не имевших положительного заключения ГЭЭ. Обязывал отделы ГЭЭ не принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов ОВОС
1990	Временная Инструкция о порядке проведения ОВОС при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народохозяйственных объектов и комплексов (утв. Госкомприродой 1990 г., действовала до 1992 г.)	Ввела определение процедуры ОВОС и содержала описание стадий, основных принципов и специфических требований к процедуре ОВОС
Российская Федерация
1991	Закон «Об охране окружающей среды» РСФСР – 1991 г. №20-60-1	Ввел требования обязательной экологической экспертизы проектной, плановой и документации, включая экономические обоснования проектов
1992	Руководство по проведению ОВОС при выборе площадки, разработке ТЭО и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утвержденное Минприроды РФ	Содержит описание процесса ОВОС, рассматривалось как действующее до конца 90-х годов. Оказало значительное влияние на формирование подсистемы ОВОС
1993	Положение о ГЭЭ (утверждено Советом Министров – Правительства РФ №942 от 22.09.1993г.)	Подробно описывало процедуру права и обязанности участников ГЭЭ
1994	Положение об ОВОС в РФ (утверждено Приказом Минприроды РФ №222 от 18.07.1994 г., действовало до мая 2000 г.)	Указывало на обязательность проведения ОВОС для проектов объектов определенных категорий. Принято с целью обеспечения реализации Конвессии Эспоо (ЕЭК, 1991)
1995	СНиП 11-01-95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» (Минстрой, 1995а) СП 11-101-95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений» (Минстрой, 1995b)	Указывали на необходимость включения раздела ОВОС в «Обоснования инвестиций» и раздела «Охрана окружающей среды» в ТЭО проектной документации. Эти разделы должны отражать результаты ОВОС.
1995	Приказ Минприроды РФ “Об утверждении единой формы заключения государственной экологической экспертизы” №392 от 28 сентября 1995 г.	Утверждена единая форма заключения государственной экологической экспертизы
1995	Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"	Установил основные принципы и распределение ответственности в области ЭЭ (государственной и общественной). Указал на необходимость предоставления «материалов по оценке воздействия» на ЭЭ, но не определил понятие «ОВОС»
1995	Инструкция по экологическому обоснования хозяйственной и иной деятельности, утверждена Приказом Минприроды РФ №539 от 29 декабря 1995г.	Установила более конкретные требования к материалам, предоставляемым на ГЭЭ. Определила требования к материалам ОВОС, представляемым на ЭЭ в составе проектной документации
1996	Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 698	Подробно описало порядок проведения ГЭЭ в соответствии с Федеральным Законом
1997	СП 11-102-97 «Инженерно-экологические изыскания для строительства» (Госстрой РФ, 1997)	Детализированы положения СНиП 11-02-96, установлено содержание инженерно-экологических изысканий на разных стадиях подготовки инвестиционного проекта и инструкции по составу отдельных видов инженерно-изыскательских работ
1997	Регламент проведения ГЭЭ (утвержден Госкомэкологией РФ, приказ №280 от 17.06.1997 г.)	Установил подробную процедуру ГЭЭ специально уполномоченными органами
2000	Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372	Вводит основные принципы и процедуры оценки воздействия для всех видов деятельности, в т.ч. объектов стратегического уровня (план, программа и пр.), для которых проводится ГЭЭ
2002	Федеральный закон от 10.01.2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»	Впервые законодательно устанавливается понятие ОВОС, подтверждает действие ФЗ «Об экологической экспертизе»
2006	Федеральный закон от 31.12.2005 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»	С 01.01.2007 г. вносит изменения в ФЗ «Об экологической экспертизе», согласно которым органам государственной власти передаются полномочия в области ЭЭ: принятие НПА в области ЭЭ объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта РФ; организация и проведение ГЭЭ объектов регионального уровня; осуществление контроля за соблюдением законодательства об ЭЭ при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих ГЭК, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов РФ; информирование населения о намечаемых и проводимых ЭЭ и об их результатах.
2007	Федеральный закон от 18.12.2006 г. №232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты российской федерации»	Существенные изменения претерпели определения самого понятия ГЭЭ и объектов, подлежащих ГЭЭ. Из объектов ГЭЭ исключены проекты НПА. Ст. 49 Градостроительного Кодекса РФ установлено, сто государственная экспертиза проектной документации проводится ФОИВ, в соответствии с ч. 6 данной статьи не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением экспертиз, предусмотренных данной статьей.
2008	Федеральный закон от 16.05.2008 г. 75-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации»	изменение претерпело определение объектов, подлежащих ГЭЭ - расширен перечень объектов экологической экспертизы, в ст.11 и ст 12 добавлены проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, а также опасности.
2008	Федеральный закон №309-ФЗ «О внесении изменений в ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты»	изменение претерпело определение объектов, подлежащих ГЭЭ, добавлена проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса, однако исключены, материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов
2008	Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 октября 2008г. № 283	Установил подробную процедуру ГЭЭ специально уполномоченными органами, определил типовые документы, необходимых для оформления процедуры ГЭЭ, а также типовую форму заключения ГЭЭ.

Такая корректировка законодательства – это результат борьбы научной и природоохранной общественности за возрождение предельно девальвированного института государственной экологической экспертизы. Идея «возврата» института государственной экологической экспертизы хотя бы в отношении проектов строительства на особо охраняемых природных территориях была официально поддержана правительственными структурами (и позиционировалась в числе мер обеспечения экологической безопасности при подготовке к Олимпиаде в Сочи).

Последствия прошедшей корректировки законодательства об экологической экспертизе трудно переоценить. В Российской Федерации общее количество особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения составляет около 14 000. Их общая площадь с морской акваторией — 210,1 млн га, особо охраняемая площадь суши — 200,3 млн га, что составляет 11,7% территории России. И на всей этой гигантской территории строительство и реконструкция хозяйственных объектов теперь возможна только при положительном заключении государственной экологической экспертизы.

Очевидно, что это обстоятельство, с одной стороны, осложняет поставленные перед госкорпорацией «Олимпстрой» и частными инвесторами задачи по строительству инфраструктуры зимней олимпиады на территории Сочинского национального парка. Во всяком случае, им придется вносить коррективы в сетевой график реализации соответствующих мероприятий -сегодня он подготовлен без учета сроков и процедуры государственной экологической экспертизы. А с другой стороны, - обеспечивает необходимую надежность и экологическую безопасность. Также очевидно, что в самое ближайшее время в документы, регламентирующие порядок проведения государственной экологической экспертизы, требуется внести учитывающие нововведения изменения и дополнения.

Нельзя не отметить, что перечисленные нововведения касаются проектов строительства на самих особо охраняемых природных территориях (ООПТ), но не в их охранных зонах. В то же время охранные зоны имеют именно буферное значение и призваны обеспечить защиту ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий. В этой связи было бы логичным включить в перечень объектов экспертизы проекты строительства в охранных зонах ООПТ.

Можно указать на необходимость еще целого ряда нормативно-правовых актов и соответствующих регламентов. Один из таковых (разработанный Ростехнадзором) в сентябре 2007 года был внесен Председателем Комитета по экологии Государственной Думы. Согласно ему, к объектам экологической экспертизы должна быть отнесена проектная документация особо опасных и технически сложных объектов (не только планируемых на ООПТ). Перечень таких объектов содержится в Градостроительном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе «О промышленной безопасности». Однако указанный законопроект принят не был. Интересы же населения, проживающего на 88% территории страны (не имеющей статуса особой охраны и обеспечения экологической безопасности), требуют безотлагательной доработки.

На современном этапе в систему законодательства об экологической экспертизе входят:

1) Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

2) Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";

3) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ;

4) Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ "О животном мире";

5) Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";

6) Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации";

7) Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";

8) Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории";

9) Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";

10) Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

11) Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности (утверждена приказом Минприроды РФ от 29 декабря 1995 г. № 539);

12) Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698);

13) Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня (утвержден приказом Минприроды РФ от 30 октября 2008 г. № 283 (зарегистрировано в Минюсте РФ 19 января 2009 г. № 13105);

14) Приказ Росприроднадзора от 30 декабря 2005 г. № 369 "Об утверждении норматива накладных расходов при определении стоимости проведения государственной экологической экспертизы в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования";

15) Приказ Госкомэкологии РФ от 22 апреля 1998 г. № 238 "Об утверждении "Положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации" (вместе с "Положением...", утв. Госкомэкологией РФ 21 апреля 1998 г.)";

16) Приказ Минприроды РФ от 28 сентября 1995 г. № 392 "Об утверждении единой формы Заключения государственной экологической экспертизы";

18) Приказ Госкомэкологии РФ от 25 сентября 1997 № 397 "Об утверждении "Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности".

Кроме федерального законодательства об особо охраняемых природных территориях законы и иные нормативные правовые акты в данной сфере приняты субъектами Российской Федерации:

1) Закон Московской области от 5 июня 2007 г. № 78/2007-ОЗ "Об экологической экспертизе в Московской области";

2) Закон Санкт-Петербурга от 30 октября 2006 г. № 491-79 "О государственной экологической экспертизе в Санкт-Петербурге";

3) Постановление Правительства Москвы от 8 мая 2007 г. № 336-ПП (ред. от 7 апреля 2009. г.) "Об объектах государственной экологической экспертизы регионального уровня" (вместе с "Перечнем объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня в городе Москве");

4) Закон Республики Коми от 6 октября 2006 г. № 78-РЗ "О регулировании отношений в области экологической экспертизы в Республике Коми";

5) Постановление Правительства РС (Я) от 24 января 2007 г. № 26 "О государственной экологической экспертизе Республики Саха (Якутия)" (вместе с "Положением о Порядке проведения государственной экологической экспертизы", "Порядком определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы", "Перечнем документов, представляемых в бухгалтерию на оплату за проведение государственной экологической экспертизы и оплату труда членов экспертных комиссий (внештатных экспертов)", "Регламентом проведения государственной экологической экспертизы");

6) Закон Краснодарского края от 12 марта 2007 г. № 1205-КЗ "Об экологической экспертизе на территории Краснодарского края";

7) Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня (утверждено постановлением Администрации Приморского края от 14 мая 2007 г. № 112-па);

8) Положение о проведении государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня в Хабаровском крае (утверждено постановлением Правительства Хабаровского края от 28 декабря 2006 г. № 203-пр);

9) Административный регламент службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня (утвержден приказом Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области от 31 октября 2008 г. № 29);

10) Административный регламент исполнения департаментом природопользования и охраны окружающей среды администрации Владимирской области государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня (утвержден постановлением Губернатора Владимирской обл. от 17 декабря 2007 г. № 928);

11) Закон Кировской области от 7 июня 2008 г. № 247-ЗО "Об экологической экспертизе";

12) Закон Курской области от 22 декабря 2006г. № 90-ЗКО "О государственной экологической экспертизе в Курской области".

Законы или иные нормативные правовые акты в области экологической экспертизы приняты также и в других субъектах РФ.

2.2. Анализ эффективности применения оценки воздействия на окружающую среду в России

Проект “Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации” был разработан весной 1994 г. Согласно проекту, ОВОС представлял собой “элемент процедуры принятия решений, направленный на определение и предотвращение негативного воздействия на окружающую среду” [44]. В проекте Положения говорилось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость проведения ОВОС на самой ранней стадии разработки проекта, перечислялись участники проведения ОВОС. В проекте был приведен список документов, которые должны были передаваться на экспертизу разработчиком проекта хозяйственного объекта. Документация по ОВОС должна была включать анализ альтернатив, отражать результаты участия общественности, а также использование результатов ОВОС в процессе принятия решений. Процедура ОВОС являлась обязательной лишь для определенных видов хозяйственной деятельности и объектов, список которых содержался в Положении и был схожим со списком проектов, приведенным в “Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте” [57].

Предлагаемый проект не нашел достаточной поддержки у российских ведомств, и поэтому Положение не было принято Постановлением Правительства. Однако, претерпев ряд изменений, оно было утверждено Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов 18.07.1994 г., а 22.09.1994 г. зарегистрировано в Министерстве юстиции. Одно из наиболее существенных изменений, введенных в переработанное Положение, касалось самого определения оценки воздействия на окружающую среду. В окончательном варианте приведена следующая формулировка: «Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества» [21]. Таким образом, в сравнении с первоначальной формулировкой, роль ОВОС была серьезно ограничена и сведена, в первую очередь, к регулированию нормируемых воздействий, в то время как проект Положения давал определенные возможности для регулирования экологических последствий, в том числе и не попадающих под действие формальных стандартов. Данное Положение действовало до мая 2000 г.

Требования обязательности и гласности государственной экологической экспертизы являлись серьезнейшим стимулом для заказчиков и проектных организаций в подготовке материалов экологического обоснования намечаемой хозяйственной деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и государственная экологическая экспертиза стали одним из немногих эффективных механизмов в сфере охраны природы, реально обеспечивающих реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и получение достоверной информации.

Особо нужно отметить позитивную роль государственной экологической экспертизы в принятия обоснованных решений, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности в границах особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Так, например, в том числе благодаря институту государственной экологической экспертизы в конечном итоге был «отвергнут» проект строительства высокоскоростной магистрали Москва — Санкт-Петербург [25], угрожавший фрагментацией территории Валдайского национального парка. В 2009 году ОАО РЖД приняло решение изменить траекторию маршрута — параллельно существующему главному ходу Октябрьской железной дороги от Валдая до Санкт-Петербурга и несколько дальше от Великого Новгорода, чем предполагалось ранее; изменение траектории позволило обойти Валдайский национальный парк и Невское газохранилище, избежать пересечения с проектируемой скоростной автомагистралью, а также сократить линию примерно на 40 километров [56].

Безусловно, система государственной экологической экспертизы имела и значительные изъяны. Это — и ее известная коррупционная составляющая, и управляемость (особенно — путем формирования экспертных комиссий), и, зачастую, декларативность принципа независимости, и необоснованный максимализм перечня объектов экспертизы, и длительные сроки проведения.

Но при всем этом позитивная роль подобной экспертизы в обеспечении экологической безопасности страны признается подавляющим большинством специалистов-экологов. В целом, не будет преувеличением сказать, что формирование и развитие института государственной экологической экспертизы стало одним из наиболее ярких достижений экологической политики России, проводимой с начала 90-х годов прошлого века.
Однако немало представителей бизнеса и связанных с ним государственных структур видели в институте государственной экологической экспертизы исключительно административный барьер. Усугубилась ситуация после ликвидации в 2000 году Госкомэкологии России с последующим существенным ослаблением института государственной экологической экспертизы. Идея «сворачивания» этого института стала активно лоббироваться, в том числе, с участием ряда чиновников из природоохранной сферы. Ситуация осложнялась еще и тем, что государство не определилось в полной мере с полномочным органом, ответственным за государственную экологическую экспертизу, — с 2004 г. по 2008 г. ее могли проводить и Росприроднадзор, и Ростехнадзор. Такое положение провоцировало образование чиновничьего «рынка услуг», запутывало процедуру.

Принятие Федерального закона № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» оказалось особенно болезненным для системы особо охраняемых природных территорий (ООПТ) как федерального, так и регионального уровней. Последовавшая за принятием ревизия законодательства заметно увеличила угрозу изменения территориальной целостности и существующего режима особо охраняемых природных территорий. Так, в ходе реализации Федеральной целевой программы «Развитие города Сочи как горноклиматического курорта» соответствующие хозяйствующие структуры неоднократно пытались добиться строительства промышленного водозабора для освоения Ачепсинского месторождения пресных вод на территории Кавказского заповедника. И этот случай — не единственный. Особая ситуация складывается с участками ООПТ, которые планируются к включению в состав особых экономических зон туристско-рекреационного типа. Это уже коснулось национальных парков «Куршская коса», Прибайкальского, Сочинского. С одной стороны, все логично — создание особых экономических зон способствует экономическому становлению природоохранных территорий, обеспечивает рекреационную составляющую деятельности ООПТ, развивает туризм, экологическое образование и т.д. А с другой, — очевидный риск масштабного антропогенного прессинга на охраняемые экосистемы. В отсутствие института государственной экологической экспертизы решить эту задачу практически невозможно.
Эту проблему в полной мере ощутили и в Министерстве природных ресурсов (МПР) России. Так, в рамках Федеральной целевой программы «Развитие г.Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014г.г.)» предусматривалось строительство на территории Сочинского национального парка каскада ГЭС на реке Мзымта. Губительность этого проекта для уникальных горных экосистем была очевидна широкому кругу экологов-профессионалов, однако легитимные пути противодействия этому в отсутствии механизма государственной экологической экспертизы были весьма ограничены. МПР России было вынуждено своим приказом сформировать экспертную рабочую группу для «организации оценки возможного изменения гидрологического режима на территории Сочинского национального парка в результате строительства каскада ГЭС», причем ее итоговое заключение (отрицательное) носило рекомендательный характер (не случайно, обновленная Программа строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта вновь содержит указанный объект).

Невозможность использования института государственной экологической экспертизы сыграла отрицательную роль и в ходе непрекращающихся споров вокруг планов строительства ряда олимпийских объектов на территории Сочинского национального парка в районе хребта Грушевый. Значительное число высококвалифицированных специалистов категорически настаивает на переносе строительства, мотивируя это особой ценностью и уязвимостью охраняемых экосистем данного урочища (это мнение озвучили и приезжавшие в Россию эксперты ЮНЕП). Их оппоненты, в том числе из правительственных структур, предъявляют свои «весомые» аргументы, однако поставить в деле окончательную точку способен только легитимный арбитр в лице государственной экологической экспертизы. В условиях нарастающего антропогенного прессинга особо охраняемые природные территории лишились апробированного механизма правовой защиты в лице государственной экологической экспертизы.

В настоящее время в России планируется реализация крупнейших инфраструктурных проектов, связанных с глобальной трансформацией природных комплексов на значительных территориях (канал «Евразия», Эвенкийская (Туруханская) ГЭС и др.), реализация которых без комплексной экологической оценки и широкого общественного обсуждения (что фактически реально лишь в рамках института государственной экологической экспертизы) может повлечь за собой катастрофические последствия для окружающей среды и населения соответствующих регионов [58].

Например, ожидаются следующие негативные последствия канала «Евразия». Водные ресурсы в регионах, прилегающих к намечаемой трассе канала, весьма ограничены, особенно в Ростовской области, Ставропольском крае и Калмыкии. При этом забор воды для питания канала предполагается осуществлять из рек Дон, Кубань и Терек, в которых уже сейчас имеется серьезный дефицит воды. В маловодные годы водопользование в бассейнах этих рек водными ресурсами не обеспечивается.

Водные ресурсы Усть-Манычского, Веселовского, Пролетарского и Чограйского водохранилищ, по которым предлагается проложить трассу канала, решить проблему питания канала не могут. В настоящее время питание водохранилищ Кумо-Манычского перешейка осуществляется в основном стоком рек Дон, Кубань и Терек. Донская вода поступает по Донскому магистральному каналу, Кубанская — по Невинномысскому каналу, Терская — по Терско-Кумскому и Кумо-Манычскому каналам. Иными словами, питание всех водохранилищ является искусственным. Суммарные водные ресурсы водохранилищ оцениваются в 1,8-2,0 км³, в том числе донская вода — 0,5 км³, кубанская — 0,7-0,8 км³, терская и кумская — 0,5 — 0,6 км³, местный сток — 0,1 км³ [58].

При строительстве канала «Евразия» площадь затопления территории составит 2 668 км². Дополнительно будет затоплено 1650 км², то есть площадь затопления увеличится в 2,6 раза. Площадь подтопления земель грунтовыми водами составит более 2,5 тыс. км². Дополнительный объем воды, необходимый для разового заполнения канала «Евразия», составит 7,6 км³. Для компенсации потерь на испарение и фильтрацию ежегодно будет требоваться 2,2-2,3 км³ воды. На шлюзование из расчета 250-суточного периода навигации будет требоваться 1,373 км³.

Если все эти расходы просуммировать, то окажется, что воды, идущей по Донскому магистральному каналу, Невинномысскому и Кумо-Манычскому каналам, даже если ее всю направить только на судоходство, будет явно недостаточно. Более того, пропустить такое количество воды эти каналы не смогут, и поэтому потребуется их полная реконструкция. Если для питания канала «Евразия» будет задействован канал «Волга-Чограй», то ежегодные потери воды на фильтрацию, испарение и шлюзования будут составлять 4,1-4,2 км³ в год, то есть на 1 м³ воды для шлюзования будет безвозвратно тратиться более 2 м³ воды на испарение и фильтрацию. Необходимый расход воды для питания канала «Евразия» составит в этом случае около 195 м³/с. Необходимо также учитывать, во-первых, что питать канал придется пресной водой, в отношении которой на Юге России имеется острый дефицит. Кроме того, эта вода из реки Волга не поступит в Каспийское море, что в перспективе может иметь негативные последствия.

Строительство канала «Евразия» несет очень серьезный экологический ущерб. Оно затронет многочисленные особо охраняемые природные территории и районы дикой природы, являющимся критическими местообитаниями краснокнижных видов животных. Судоходный канал пересечет [29]:

водно-болотное угодье международного значения «Веселовское водохранилище», охраняемой Рамсарской конвенцией;
государственный заповедник «Ростовский»;
государственный заповедник «Черные земли»;
Чограйский заказник;
зону миграции сайгаков — краснокнижного вида животных, находящегося в критическом состоянии;
зоны нереста охраняемых видов рыб.

Эти природные территории и акватории будут полностью трансформированы в результате строительства и эксплуатации канала, что приведет к деградации расположенных на них экосистем дикой природы, массовой гибели объектов животного и растительного мира. Кроме того, Кумо-Манычская впадина является зоной обитания и отдыха перелетных птиц. По некоторым наблюдениям и ориентировочным подсчетам, на Манычских водохранилищах отдыхает осенью более 6,5 млн, весной — более 2,3 млн перелетных птиц, гнездится 180 видов, в том числе 19 видов, занесенных в Красную Книгу России. Строительство в этой зоне канала и интенсивное судоходство нанесут серьезный ущерб местобитаниям птиц.

Проект Туруханской ГЭС также вызывает критику со стороны различных экологических организаций. Согласно их мнению, вероятны следующие неблагоприятные последствия сооружения ГЭС [55]:

засоление водохранилища и нижнего течения Енисея в результате выхода подземных рассолов,
радиационное загрязнение в результате разгерметизации полостей подземных ядерных взрывов,
переработка берегов водохранилища и активизация оползневых процессов,
протаивание многолетней мерзлоты и спуск водохранилища,
усиление парникового эффекта вследствие разложения затопленной в водохранилище растительности и почвенного покрова, ухудшение качества воды в водохранилище и Енисее,
неблагоприятные изменения местного климата,
нарушение природных путей миграции северных оленей и их массовая гибель,
потеря охотничьих угодий,
ухудшение условий существования коренного населения - эвенков, потеря их национальной идентичности,
затопление больших объёмов леса - залесенная площадь 806,3 тыс. га, запас древесины 53 млн м³,
непредсказуемое влияние на сейсмические процессы,
невозможность прохода судов между Енисеем и Нижней Тунгуской.

Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать вывод, что экологическая экспертиза, несомненно, представляет собой уникальный институт государственного регулирования, позволяющий ограничивать антропогенное воздействие на окружающую среду еще на стадии принятия решения о намечаемой деятельности с учетом общественного мнения по вопросам оценки экологических последствий планируемого воздействия, что корреспондируется с международным экологическим правом, рассматривающим экологическую экспертизу как воплощение предупредительной политики, оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), активное участие общественности на всех стадиях проведения экспертизы и принятия решения о реализации проекта, публикацию ее результатов.

Практика последних лет показывает со всей убедительностью, что экологическая экспертиза все еще является единственным объективированным средством предотвращения серьезных градостроительных и экологических ошибок в процессе проектирования и утверждения проектов. В то же время, очевидно, что эффективность воздействия экологической экспертизы не только на конечный результат проектного процесса, но и на самый его ход, в настоящее время невелика. Для реального усиления действенности экологической экспертизы необходимо, наряду со значительным расширением ее предмета и задач, осуществить работу по расширению возможностей применения результатов аналитического исследования городских территорий и их суммарной экологической оценки.