Методы анализа эффективности размещения государственных и муниципальных заказов


Оглавление

Введение

Глава 1. Эффективность в государственных закупках

1.1 Эффективность государственных и муниципальных заказов и закупочных систем

1.2 Эффективность размещения государственного и муниципального заказа

1.3 Модель эффективности заказа: стратегия заказчика и закупочные риски

Глава 2. Российская и международная практика анализа эффективности размещения государственных и муниципальных заказов

2.1 Российская практика

2.2 Международная практика

Глава 3. Методы анализа эффективности закупочных систем

3.1 Методология Организации экономического сотрудничества и развития и Мирового банка

3.2 Стандарт оценки закупочной системы города Москвы

Заключение

Список источников

Приложения

Введение

Главной особенностью существующих сегодня методов анализа эффективности размещения государственных и муниципальных заказов является то, что они предназначены в основном для анализа уже проведённых закупок. Более того, многие из них сводятся к вычислению бюджетной эффективности, не принимая во внимание другие характеристики, такие как качество продукции и сроки поставки. В то же время заказчики сталкиваются с проблемой отсутствия специальных методов по анализу эффективности заказов до их размещения. Такие методы необходимы как для обоснования стратегии поведения заказчика, чьей целью является получение наилучшего результата закупки, так и для обоснования выделенных бюджетных средств.

Актуальность исследования: в рамках Федеральной контрактной системы ставится цель повышения эффективности государственных и муниципальных закупок. Вследствие этого возникает потребность в создании специальных методик, которыми бы руководствовались заказчики для выбора стратегии своего поведения при размещении заказа. Таким образом, отсутствие методов по анализу потенциальной эффективности размещения государственных и муниципальных заказов и необходимость в их разработке обуславливает актуальность данной работы.

Цель выпускной квалификационной работы: разработать метод для анализа эффективности государственного и муниципального заказа до его размещения.

Задачи выпускной квалификационной работы:

  • Определить основные факторы, воздействующие на эффективность государственного и муниципального заказа.
  • Разработать метод для анализа эффективности размещения заказа.
  • Провести обзор существующих методов по анализу эффективности размещения государственных и муниципальных заказов, применяющихся в международной и российской практике.
  • Выделить отличия в методах по анализу эффективности закупочных систем и отдельных заказов.

Объект исследования: система государственных закупок.

Предмет исследования: эффективность размещения государственного и муниципального заказа.

Гипотеза: в целях повышения эффективности заказа заказчику следует выбирать те стратегии, при которых вероятность успешного размещения заказа наибольшая.

Глава 1. Эффективность в государственных закупках

1.1 Эффективность государственных и муниципальных заказов и закупочных систем

В государственных закупках термин «эффективность» можно трактовать с двух точек зрения – как эффективность закупочной системы либо как эффективность отдельного заказа. С одной стороны, данные понятия взаимосвязаны, поскольку неэффективное функционирование всей системы неизбежно ведёт к снижению эффективности при размещении одиночных заказов.  С другой стороны, для каждого объекта эффективность определяется совершенно различными параметрами: для отдельной закупки это, например, лотовость и тип контракта, в то время как для всей системы это может быть как качество исполнения закупочных процедур, так и профессионализм работающих в департаменте специалистов [22].

Следует отметить, что наиболее интересным представляется вариант оценки потенциальной эффективности заказа до его размещения, поскольку в этом случае у заказчика появляется возможность обосновать как стратегию своего поведения, так и денежные средства, выделенные на закупку. В то же время на протяжении последних лет в мире в основном развиваются методы оценки закупочных систем. Очевидно, что определять эффективность функционирования системы можно только за какой-либо определённый период времени, поэтому предварительной оценки как таковой быть не может – эффективность системы определяется за какой-либо определённый промежуток времени по результатам деятельности системы.

В следующей главе будут рассмотрены основные параметры, характеризующие эффективность закупок, после чего будет разработана модель для оценки эффективности одиночных заказов. После этого будут затронуты методы оценки закупочных систем на примере Стандарта оценки закупочной системы города Москвы и опыта некоторых зарубежных стран.

1.2 Эффективность размещения государственного и муниципального заказа

Эффективность размещения государственного и муниципального заказа зависит от множества параметров. Например, отсутствие конкуренции на рынке закупаемой продукции, незаинтересованность поставщиков принять участие в закупке, или экстремально низкое предложение итоговой цены контракта может привести как к поставке некачественных товаров, так и к отмене размещения заказа. Из этого следует, что для управления эффективностью необходимо иметь такой набор инструментов, который позволит минимизировать вероятность наступления неблагоприятных событий в течение всего закупочного цикла. По мнению Ирины Владимировны Кузнецовой, директора Института управления закупками и продажами НИУ-ВШЭ,  эффективность государственного заказа определяется 10 факторами (Приложение 1). Рассмотрим подробнее каждый из этих факторов и определим, каким образом они оказывают влияние на достижение эффективности.

Модель закупки.

На эффективность закупки значительное влияние оказывает её  модель, которая может быть двух видов: централизованной или децентрализованной [8]. Централизованными считаются закупки, при которых основные решения принимаются головным офисом компании или центральным государственным институтом. Стоит отметить, что за последние годы отчётливо наблюдается тенденция увеличения централизации в сфере государственных закупок, что подтверждается созданием таких организаций в Европейских странах, как OGS Buying Solutions (Великобритания), Consip (Италия), Hansel (Финляндия), BBG (Австрия).

Децентрализованной называется закупка, при которой основные решения находятся в руках отделений компаний или местных госадминистраций. Существуют также и гибридные модели, которые характеризуются тем, что в зависимости от характера закупки и её значимости, решения могут приниматься как центральными, так и местными органами.

Одним из преимуществ централизованных систем является контроль затрат, что достигается за счёт эффекта масштаба, отсутствия дублирующих действий и высокой специализации. Централизация также выгодна и при закупках стандартизованной продукции, поскольку стандартизация означает простоту сбора и обработки информации, что при широких масштабах закупок способствует значительной экономии. Что же касается преимуществ децентрализованной системы, то она привлекательна в случае широкого разброса закупочных подразделений и государственных структур. Так, обладание специфической информацией о продукте на местных рынках  делает децентрализованную закупку более привлекательной для заказчика, поскольку информация, которой владеют официальные лица, быстро устаревает, а принятие решений «на местах» позволяет воспользоваться  самой «свежей» информацией. В целом, можно сказать, что «преимущества централизации превышают издержки в случае стандартизованных, стратегических срочных или очень важных продуктов» [8].

Определение количества и объёмов лотов.

Определение количества и объёмов лотов напрямую влияет на уровень конкуренции и на количество закупочных контрактов. Так, укрупнение лотов позволяет добиться эффекта экономии, сокращения документооборота и упрощения администрирования контрактов, однако при этом происходит ограничение конкуренции, поскольку небольшие компании не в состоянии бороться за крупные заказы.  Более того, наличие всего лишь нескольких участников увеличивает риск сговора между ними, а это, как известно, влечёт существенное завышение итоговой стоимости контракта. Таким образом, при разбиении закупки на лоты нужно учитывать как характеристики продукции (например, её комплиментарность), так и характеристики поставки (объём, место, количество участников и т.д.). Отметим, что на сегодняшний день в проекте Федерального закона о контрактной системе нет положений об обосновании объёмов и количества лотов, что целиком лежит на ответственности самих заказчиков.

Рассмотрим основные вопросы, которые закупщик должен принимать во внимание при решении о разделении заказа на лоты. Во-первых, это структура затрат компании. Основная идея заключается в том, что при объединении нескольких лотов у подрядчиков может появляться эффект синергии в производстве. Например, для производства некоторых видов продукции характерно выполнение всего одной процедуры при производстве вне зависимости от размеров этой продукции. Поэтому, если заказчик разбивает закупку на несколько лотов, то подрядчику намного выгоднее получить несколько контрактов.  Предположим, что подрядчик выставляет две ставки: первая ставка меньше себестоимости, а вторая больше. Если он получит только один контракт, цена которого меньше себестоимости, то подрядчик понесёт убытки. Следовательно, будет разумным выставлять ставки выше издержек для каждого контракта, что обеспечит прибыльность при выигрыше только в одних торгах [12].

Во-вторых, закупщику следует учитывать временные ограничения поставки. Это значит, что при разбиении заказа необходимо разделять лоты с отличающимися сроками поставки, поскольку компании, как правило, подвержены неопределённости в своих издержках относительно отдалённых во времени проектов. Тем самым, объединение различных по времени поставки лотов повышает риски неисполнения контрактных обязательств.

Ещё одним важным аспектом является уровень разнородности участников торгов [4]. Разнородность означает, что в заказе могут принимать участие как крупные, так и небольшие компании, и объединение лотов может привести к исключению некоторых фирм.  Поскольку в данном случае невозможно точно предсказать воздействие на эффективность, которое окажет снижение конкуренции, то закупщику следует более тщательно изучать уровень разнородности потенциальных подрядчиков при решении о количестве и конфигурации лотов.

Определение типа контракта

Юридически оформленный контракт – это основная составляющая эффективной закупки. Так, посредством контракта, закрепляются все обязательства и ответственность поставщика и закупщика, поэтому уверенность сторон в исполнении контрактных обязательств – является основным мотивом для заключения контрактов [23].

Существует несколько типов контрактов:

а) контракты с фиксированной ценой (fixed-price);

б) контракты с возмещением затрат (cost reimbursement);

в) стимулирующие контракты (incentive contract).

При выборе формы контракта для осуществления закупки принято руководствоваться такими параметрами, как гибкость контракта, стимулы повышения качества и снижения затрат, и распределение закупочных рисков. Последний параметр оказывает влияние на исполнение обязательств по контракту вследствие проявления непредвиденных обстоятельств, которые ни закупщик, ни поставщик не могут точно предсказать.  При этом большое значение играет относительное восприятие риска договорной стороной: эффективное распределение риска подразумевает его передачу той стороне, которая лучше с ним справляется [4]. Также следует подчеркнуть, что разные типы контрактов подразумевают различные затраты по их администрированию. Иными словами, эффективность закупки нельзя оценивать отдельно от управленческих издержек закупщика.

Контракт с фиксированной ценой это договор, который обязывает одну сторону произвести фиксированную выплату другой стороне за исполнение проекта по оговоренному качеству. При этом подрядчики не получают каких-либо дополнительных выплат за более высокое качество их продукции, однако могут быть обязаны выплатить штраф при нарушении каких-либо условий контракта.

При таком контракте подрядчик несёт на себе практически все издержки, связанные с исполнением обязательств, однако он также может получить дополнительную прибыль за счёт снижения своих производственных издержек, сохраняя качество на установленном уровне. Обычно такие контракты применяются для проектов небольшой сложности и неопределённости, или для закупки стандартизированных товаров и услуг. Однако в случае, если качество не поддаётся проверке, подрядчик имеет стимулы для сокращения затрат на непроверяемые характеристики продукции, тем самым снижая её качество. Таким образом, контракты с фиксированной ценой имеют преимущества для создания стимулов к сокращению затрат и целесообразны тогда, когда качество продукции можно легко проверить и зафиксировать в договоре.

Контракты  «издержки плюс фиксированная прибыль» подразумевают возмещение производственных издержек подрядчику и выплату ему фиксированной прибыли.  Тем самым подрядчик полностью застрахован от любого превышения затрат и ему не нужно беспокоиться о возможных расхождения между планируемыми и фактическими затратами ввиду каких-либо неблагоприятных событий. В то же время у подрядчика отсутствуют стимулы по снижению своих издержек,  так что заказчик полностью несёт на себе риск повышения стоимости контракта вплоть до завершения проекта.

Одним из недостатков такого типа контракта является их влияние на процесс отбора на стадии торгов. Ввиду того, что все издержки покрываются заказчиком, как эффективные, так и неэффективные поставщики могут выставить одинаковые предложения на стадии отбора, тем самым не давая возможность заказчику выбрать наиболее эффективного подрядчика. Полное возмещение затрат стимулирует всех участников делать аггрессивные ставки, что снижает вероятность выбора наиболее квалифицированного подрядчика.   

Таким образом, контракты «издержки плюс фиксированная прибыль» никогда не должны использоваться при проведении конкурентных торгов, поскольку в этом случае заказчику трудно выбрать надёжного поставщика. Однако в ситуациях, когда существует вероятность изменения основных параметров закупки, такие контракты позволяют снизить издержки от проведения дополнительных торгов и перезаключения договора с другим поставщиком.

Наиболее распространённым видом видом поощрительных контрактов является линейный поощрительный контракт:

T=P+bC, где

T - общая сумма возмещения;

P - фиксированная база платежа;

С – затраты подрядчика

b - позитивная константа (0<b<1), отражающая долю затрат, которую возмещает покупатель

 Поощрительные контракты стимулируют поставщиков к сокращению затрат, однако в то же время возмещают часть его издержек при превышении их установленного уровня. В случае, когда поощрительные контракты мотивируют подрядчиков к повышению качества поставляемой продукции, они включают бонусные платежи, если качество поставки оказалось выше качества, оговоренного в договоре.

Параметр распределения издержек играет важную роль в стимулировании подрядчика к снижению издержек. Так, чем выше параметр b, тем меньше выигрыш подрядчика от оптимизации своих затрат (фактически, контракт становится контрактом с фиксированной прибылью) [1]. Иными словами, чем выше b, тем меньше мотивации снижать издержки (слабая сила механизма стимулирования «power of the incentive scheme»).  Существует несколько факторов, влияющих на выбор этого параметра: способность подрядчика нести закупочные риски, изменчивость ситуаций и зависимость производственных издержек от мер по их снижению. Например, если поставщик предпочитает избегать риска, шоковые ситуации непредсказуемы, а меры по оптимизации производственных издержек не оказывают влияние на стоимость проекта, то параметр b должен приближаться к единице.

При использовании контракта с фиксированной ценой большинство закупочных рисков перекладывается на подрядчика, в то время как при применении контрактов с возмещением затрат заказчик несёт на себе эти риски. При поощрительном контракте (линейный вид контракта) степень распределения рисков может варьироваться: если параметр b близок к единице – все риски несёт заказчик, если b близок к  0 – риски на поставщике;

В таблице 1 рассмотрим общие условия применения данных контрактов. Контракт с «фиксированной ценой» желательно использовать в следующих случаях: закупщик может составить «полный» контракт и избежать необходимости внесения в него изменений после начала проекта; качество исполнения контракта легко проверяется, и заказчик может легко установить любые отклонения от заявленных зарактеристик продукции. Другими словами, проверяемость означает, что обнаружение отклонений, как основание для взыскания штрафов и отсрочки платежа, стимулирует поставщика обеспечить необходимое качество, оговоренное в контракте. В случае, если уровень качества невозможно непосредственно определить, или если его нельзя достоверно выявить третьей стороне, а поставщик может снизить свои затраты, сократив при этом качество, то следует использовать контракт типа «издержки плюс».

Ещё одним условием для применения контракта с возмещением затрат является требование гибкости. При закупке сложной продукции или работ, когда вероятность изменения ситуации во время их выполнения довольно высока, может потребоваться внесение изменений в изначальный контракт. Таким образом, этот тип договора гарантирует поставщику возмещение дополнительных затрат, возникающих ввиду неполноты самого контракта и сложности выполняемой работы и обеспечивает более высокую вероятность исполнения контрактных обязательств. Достаточно рассмотреть случай применения контракта с фиксированной ценой при высоком риске изменения начальных условий договора. Если после заключения контракта закупщик требует внесения изменений, то подрядчик может не согласится с таким условием, поскольку стоимость его проекта фиксирована. Более того, вследствие асимметрии информации (заказчику не известны истинные издержки подрядчика) подрядчик имеет возможность извлечь дополнительную прибыль за дополнительные условия, назначая завышенную плату за внеплановую работу, так как в этом случае он будет стараться минимизировать свои расходы.

Инвестиции в предпроектные работы также играют значимую роль. При закупке стандартной продукции и выполнении несложных проектов, заказчику следует максимально использовать инвестиции в предпроектные работы для наилучшего описания характеристик закупки. В этом случае лучшим вариантом будет применение контракта с фиксированной ценой. Однако при осуществлении сложных работ можно минимизизировать стоимость предпроектных работ и воспользоваться контрактом с возмещением затрат. Данное заключение можно объяснить тем, что комплексные проекты, как правило, требуют изменений в процессе их осуществления не зависимо от того, были ли прописаны все характеристики контракта. Следовательно, при использовании договора «издержки плюс» внесение изменений не является затратным и не требует много времени. Важно отметить, что заказчику не следует полностью отказываться от предпроектных работ, поскольку они позволят определить примерную стоимость проекта.

 Таблица 1. Применение контрактов «издержки плюс» и «фиксированная цена»

Тип контракта/Условие

Полнота

Проверяемость качества

Требование гибкости контракта

Инвестиции в предпроектные работы

Контракт с фиксированной  ценой

Нельзя пренебречь

Легко проверяется

Не обязательно

Обязательны

Контракт с возмещением затрат

Можно пренебречь

Невозможно или дорого проверить качество

Обязательно

Не обязательны (можно минимизировать)

Резервная цена

Резервная цена (начальная максимальная цена контракта) – это максимальная цена, которую закупщик готов уплатить за определённый товар или услугу. Установление НМЦК  на низком или высоком уровне может оказать различное влияние на конкуренцию и итоговую цену контракта [8]. Предположим, что заказчик определил резервную цену, превышающую средние цены на аналогичные товары по рынку. Следовательно, итоговая стоимость контракта может оказаться выше, чем она могла была быть при более адекватной резервной цене. В общем случае, определение НМЦК в России производится на основе рыночных цен. Как правило, заказчики пользуются официальной информацией о ценах потенциальных поставщиков и определяют НМЦК как их среднее значение. Примечательно, что во многих странах не публикуют НМЦК, поскольку в таком случае поставщики ориентируются не на свои издержки, а на потолок цены.

Антидемпинговые меры

Антидемпинговые меры направлены на устранение недобросовестной конкуренции со стороны поставщиков, выставляющих свою продукцию по демпинговым ценам. Данный механизм является очень важным для повышения эффективности заказа, поскольку он позволяет снизить риск невыполнения обязательств во время осуществления поставки. К антидемпинговым мерам относятся:

а) тщательная проверка аномально низкого предложения, которое затем отклоняется;

б) предоставление обеспечения исполнения контракта (денежная гарантия, предоставляемая до заключения контракта);

в) изменение формата оценки предложений (по средней заявке).

Принято давать следующие определения аномально низкой цене (демпинговой цене). В соответствии со статьёй 51 директивой EC 2004 года демпинговая цена является такой ценой, которая на определённый процент ниже среднего значения всех заявок. В то же время, согласно FAR США, если цена не производит впечатления «честного и разумного» по отношению к ожидаемой цене, то она считается аномально низкой.

В ФКС вводятся ужесточённые требования к финансовому обеспечению контрактов и подтверждению добросовестности участников торгов:

- если НМЦК больше 15 миллионов рублей, а участник снижает её более чем на 25%, то ему требуется предоставить денежное обеспечение, которое в 1,5 раза больше обеспечения, установленного конкурсной документацией;

- если НМЦК составляет менее 15 миллионов рублей, а участник снижает цену более чем на 25%, то ему требуется предоставить сведения о его добросовестности. Закон поясняет, что в качестве таких сведений может служить информация об исполнении этим участником 3-х контрактов в течение одного года без применения неустоек [3].

 Формат определения победителя

Формат определения победителя, или выбор конкурентного способа закупки, является ключевым во всём процессе размещения заказа.  Приведём один простой пример, иллюстрирующий важность данного этапа. Предположим, что закупаемые товары относятся к каталожным, то есть заказчик может прописать приемлемый уровень качества в технических требованиях и спецификациях. В этом случае наилучшим вариантом является размещение заказа посредством запроса котировок или аукциона, поскольку поставщики, ориентируясь на требования к товарам, будут конкурировать между собой только по ценовому критерию, так как уровень качества уже зафиксирован и не может быть изменён. Однако, если закупка относится к экспертным благам, то есть её истинную ценность можно определить лишь после завершения работ или поставки товаров, то применение всего лишь ценового критерия не имеет никакого смысла. В таком случае целесообразно размещать заказ посредством конкурсов, где победители выбираются исходя из нескольких критериев, таких как цена, срок поставки, размер обеспечения и пр.

Согласно ФКС, на сегодняшний день в госсекторе разрешено использовать следующие способы размещения заказов: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закупка из единственного источника и иные закрытые способы [2].

Привлечение крупных и опытных поставщиков

Привлечение крупных и опытных поставщиков является одним из важнейших аспектов эффективности проведения конкурентных торгов. Такая процедура осуществляется путём отсеивания участников, не соответствующих установленным критериям, что характерно главным образом для закрытых способов размещения заказа. Наличие финансовых ресурсов для исполнения контракта, наличие оборудования и других материальных средств, опыт и деловая репутация, наличие специалистов определённого уровня – всё это может служить критериями при отборе участников заказа [7].

Шкала оценки предложений

На сегодняшний день в российской практике используется только линейное начисление баллов, когда все критерии с определёнными весами складываются для получения общей оценки. Существуют и другие шкалы оценки предложений, например, параболическая шкала, эффективная при агрессивном поведении участников закупки (игнорирование неценовых критериев). В общем случае взвешивание технических характеристик означает определение правила начисления баллов. Так, участники получают определённый балл за каждую техническую характеристику, а сумма баллов позволяет вычислить рейтинг предложений для всех поставщиков. Из этого следует, что правило начисления баллов должно отражать предпочтения заказчика, т.е. вес каждой технической характеристики.

По российскому законодательству заказчик вправе использовать следующие критерии оценки заявок:

  • сроки поставки товаров, завершения работ и предоставления услуг;
  • качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;
  • условие гарантии в отношении объекта закупок;
  • квалификация участников процедур закупок.

Каждый критерий может входить в итоговую оценку с определённым коэффициентом. Пусть цена контракта составляет 30%, квалификация участников 30%, сроки поставки  15%, условие гарантии в отношении объекта закупок 15%, и  10% экологичность, тогда линейной начисление баллов будет выглядеть следующим образом:

Kит=30%*Kцена+30%*Kквалификация+15%*Kсрок поставки+ 15%*K условие гарантии +10%Кэкологичность

Существуют следующие виды начисления баллов:

а) линейной начисление баллов;

б) параболическое начисление баллов;

в) начисление баллов по самой низкой, самой высокой, средней заявке.

Линейное и параболическое начисление представляют собой наиболее простые и предсказуемые виды начисления баллов, поскольку можно заранее определить баллы по некоторым параметрам. В ином случае, балл любого участника зависит от ценовых предложений других участников. Такие правила чувствительны к распределению заявок, поскольку решение принять/отклонить аномально низкое предложение  оказывает влияние на рейтинг других участников торгов [4].

Стратегия цикличных закупок

При определении эффективности заказа следует иметь ввиду и так  называемые цикличные закупки. Иными словами, если заказчику постоянно приходится размещать однотипные заказы (закупка услуг на уборку территорий), то ему приходится выбирать, оставить существующего подрядчика или выбрать другого. При надлежащем исполнении контракта, заказчик может продлить контракт с подрядчиком, однако продолжение отношений с одним агентом вовсе не означает, что другие поставщики не могут предоставить лучший продукт. Более того, происходит ограничение конкуренции и возникают издержки смены агентов, что может выразиться как в прямых издержках – проведение конкурса, так и в косвенных – составление новых документов, трансакционные издержки коммуникации и пр.

Инновационные закупки

Можно выделить несколько основополагающих принципов, которыми должен руководствоваться закупщик при заказе инновационной продукции [4]:

  • если инновацию можно легко описать и проверить, то заказчик должен предложить победителю торгов либо денежный приз, либо более низкий денежный приз и патентную защиту;
  • при проведении многоэтапных исследовательских конкурсов необходимо обеспечить конкуренцию даже на поздних стадиях путём разделения приза между участниками;
  • если подрядчик может сообщить о качестве своего исследования, не раскрывая все знания, то следует использовать исследовательский конкурс и конкурентные торги, где подрядчики сначала делают инвестиции в проект, а затем участвуют в торгах.
  • если относительная важность наличия мелких разнообразных новаторов в сравнении с использованием экономии на масштабе в научных разработках неясна, лучше разделить общую поставку на большее количество мелких лотов и разрешите пакетное представление заявок

Примечательно, что в соответствии с 94-ФЗ, инновационные закупки находились вне закона. Однако в ФКС ситуация несколько иная: инновационные закупки возможны при применении конкурса с ограниченным участием и  при проведении двухэтапного конкурса. Что касается эффективности инновационных закупок, то закон не указывает, какими правилами нужно руководствоваться для размещения подобного заказа.

Все рассмотренные выше факторы относятся не только к государственным заказам. Очевидно, что они применимы и для корпоративных закупок, причём в более гибких формах. В любом случае, принимая во внимания все эти факторы, у заказчиков есть все шансы разместить наиболее «эффективный» заказ.

1.3 Модель эффективности заказа: стратегия заказчика и закупочные риски

Как было показано в предыдущей главе, эффективность заказа зависит от 10 факторов. Поскольку некоторые из них определяются в рамках всей закупочной организации и в какой-то степени универсальны для всех закупок, например, антидемпинговые меры, то для оценки эффективности конкретной закупки заказчик должен учитывать следующие факторы: тип контракта, формат определения победителя, степень инновационности, количество и объёмы лотов, резервную цену и шкалу оценки предложений. В данной работе мы ограничимся рассмотрением только стратегии заказчика, т.е. типом контракта и способом размещения заказа, так как именно эти два компонента позволяют заказчику напрямую управлять закупочными рисками – либо принимать, либо перекладывать их на поставщика. Ввиду этого под успешным размещением заказа мы будем понимать успешное исполнение контракта.

В данном контексте риск понимается как вероятность возникновения неблагоприятного события. Очевидно, заказчик заинтересован в том, чтобы вероятность успешного исполнения контракта была как можно больше. Иными словами, закупщику необходимо выбрать такую стратегию, которая бы максимизировала вероятность успешного исполнения контракта.

Пусть события , где - событие, противоположное событию Сi, попарно независимы, n – число неблагоприятных событий, наступление каждого из которых приводит к срыву контракта или его некачественному исполнению, pi – это вероятность возникновения неблагоприятного события Ci и qi=1-pi (вероятность события ), тогда вероятность успешного выполнения контракта рассчитывается по формуле (1):

Для любого вида закупки характерны следующие основные риски, ( с учётом специфики закупки данный перечень может быть дополнен заказчиком):

  • риск повышения стоимости контракта
  • риск снижения качества;
  • риск изменения сроков поставки или выполнения работ;

Стратегия представляет собой комбинацию типа контракта и способа размещения заказа. Учитывая, что контракт типа «издержки плюс» не должен применяться при конкурентных торгах  (см. предыдущую главу), то у заказчика имеется 18 стратегий, так как всего 7 способов размещения и 3 типа контракта (7*3=21 стратегия), минус 3 стратегии «контракт типа издержки плюс/конкурентный способ размещения». Составим матрицу «стратегия/закупочные риски», где:

Cj – неблагоприятное событие (риск) (j=1,2,3);

Pm(Cj) – вероятность наступления события Cj при стратегии Sm, (m=1,2…18),

Стратегия/риски

Cтоимость

Качество

Сроки

S1

P1( )

P1( )

P1( )

S2

P2( )

P2( )

P2( )

Sm

Pm( )

Pm( )

Pm( )

S18

P18( )

P18( )

P18( )

Вероятность успешного исполнения контракта при стратегии Sm можно найти по формуле (1).

Пусть для определения оценок вероятностей возникновения неблагоприятных событий заказчик может привлечь «n» экспертов. Рассмотрим матрицу Аmxn, строки которой соответствуют стратегии заказчика Si, а столбцы экспертам Kj. Элементами матрицы являются вероятности успешного выполнения контракта, так что aij – это элемент матрицы, стоящий на пересечении i-ой строки и j-го столбца, который представляет собой вероятность успешного исполнения контракта  по мнению эксперта Kj (j=1,2,3…n) в случае, когда администрация использует стратегию

Мнения экспертов, выраженные в числах aij, можно рассматривать как значения дискретной случайной величины, вероятности появления которых образуют вектор, принадлежащий симплексу Sn в пространстве Rn. Тогда для каждой стратегии i можно вычислить математическое ожидание вероятности успешного выполнения контракта при каждом фиксированном наборе вероятностей  где  и вычислить это математическое ожидание при наименее благоприятном развитии событий для администрации, т.е. решить задачу.

 С учётом полученных значений администрация может выбрать стратегию i* для которой это событие будет являться оптимальным в смысле наилучшего гарантированного результата.

Другой принцип оптимальности – это принцип минимального сожаления, основанный на построении матрицы рисков, исходя из матрицы стратегий.

Рассмотрим снова матрицу A, элементами которой являются вероятности успешного выполнения проекта при выборе стратегии i согласно мнению эксперта Kj, и построим так называемую матрицу рисков, понимаемых как разность между наилучшей рекомендацией эксперта Kj и его рекомендацией относительно шансов на успешное выполнение контракта при выборе администрацией стратегии i, . Таким образом, элементы столбца j в матрице рисков (или матрице сожалений о непринятии оптимального, по мнению эксперта Kj, решения)  будут стоять элементы  

Минимальное сожаление находится из условия:

.

Если бы администрация знала, кто из экспертов окажется наиболее точным, например, эксперт Kj*, то она выбрала бы строку i, в которой достигается 

при отсутствии такого знания целесообразно выбирать

.

Предложенные методы оценки эффективности контракта обладают очень важным достоинством: они позволяют определить потенциальную эффективность контракта до его непосредственного присуждения победителю торгов. Воздействуя только на два параметра (выбор типа контракта и способа размещения заказа), можно управлять закупочными рисками, а значит и управлять эффективностью контракта. Если можно оценить вероятности возникновения неблагоприятных событий, то можно найти и оптимальную стратегию, при которой вероятность успешного исполнения контракта максимальна. Таким образом, заказчик может повысить потенциальную эффективность самого заказа. Но следует иметь в виду, что успешное исполнение контракта более узкое понятие, чем успешное размещение заказа, так как на последнее воздействуют и другие факторы, такие как определение оптимального количества лотов, шкала оценки предложений и др. 

Глава 2. Российская и международная практика анализа эффективности размещения государственных и муниципальных заказов

2.1 Российская практика

В данной главе основное внимание будет уделено практическим подходам к определению эффективности закупок в России. Стоит отметить, что российские подходы к оценке закупок во многом уступают зарубежным ввиду чрезмерного методологического перекоса в сторону «денежной» эффективности. По-видимому, такое различие имеет место вследствие самого определения эффективности бюджетных расходов, заложенного в Бюджетном кодексе РФ. Как результат, имеющиеся методики оказываются несостоятельными в тех случаях, когда необходимо рассматривать не только критерий цены, но и качественные параметры.

В статье 34 БК РФ дано определение принципа эффективности бюджетных средств, которое основывается на предположении о «необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием фиксированного объёма средств» [1]. Таким образом, критерий эффективности определяется как отношение  «бюджет-результат», причём не раскрывается, что именно имеется в виду под словом «результат», и какие расходы нужно учитывать в общем бюджете. Вследствие этого возникает несколько проблем. Во-первых, помимо планируемого результата расходования средств могут возникнуть так называемые внешние эффекты (экстерналии), носящие косвенный характер – экологические издержки. Тем самым, для отражения данного факта необходимо рассматривать в бюджете не только прямые затраты, но и косвенные, проходящие через другие бюджеты (например, затраты на воссоздание экологической обстановки).

Во-вторых, помимо учёта всех возможных издержек, нужно дать обоснованную интерпретацию понятию «результат». С одной стороны, результатом может быть сам факт закупки товаров заданного качества. В этом случае может оказаться, что закупленная продукция не отвечает потребительским свойствам, потому что они не были отражены в технической документации при размещении заказа. С другой стороны, «результат» можно трактовать как оценку конечного использования закупаемой продукции, и тогда для определения эффективности нужно будет применять более изощрённые подходы.

 Таким образом, эффективность закупки с точки зрения БК РФ можно определить лишь как бюджетную или денежную эффективность. Ввиду этого довольно долгое время в России оценка размещения заказов проводилась на основе снижения цены контракта, что не отражает реальное положение вещей. Как логическое дополнение к базовому принципу расходования бюджетных средств были разработаны следующие подходы к оценке закупок:

  • Методические рекомендации Минэкономразвития России по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд (2003г., № ФШ-815/05);
  • Методические рекомендации Минфина России (2003 г.)[15].

Методические рекомендации Минэкономразвития России официально установили методику оценки эффективности размещения государственных контрактов посредством проведения конкурсов. Они включает в себя правила расчёта двух показателей: сокращения расходов бюджетных средств и сравнительную эффективность.

Первый показатель расчитывается как разница между начальной максимальной ценой контракта, его итоговой стоимостью и затратами заказчика, который он понёс в процессе организации и проведения конкурса. Очевидно, что недостаток показателя в том, что при установлении завышенной начальной максимальной цены показатель сокращения расходов будет довольно высоким, однако по факту ни о какой бюджетной экономии не может идти и речи. Формула для расчёта выглядит следующим образом:

S=Pнач-Pитог-Cзатраты  - абсолютное сокращение расходов,

S = (Pнач/Pитог)*100% - относительное сокращение расходов, где

Pнач – начальная максимальная цена контракта;

Pитог – цена заключения контракта;

Cзатраты – общие затраты заказчика на проведение конкурса.

Сравнительная эффективность размещения государственного заказа рассчитывается путём сравнения цены контракта (итоговой цены)  со следующими сопоставимыми с ней ценами:

  • средняя цена предложения (вычисляется как средневзвешенная величина предложенных поставщиками цен или просто как среднеарифметическая цена);
  • рыночная цена в регионе поставки (расчёт на основе статьи 40 Налогового кодекса РФ);
  • итоговая цена для аналогичного контракта в предыдущем конкурсе.

 Формулы для расчёта показателя эффективности выглядят следующим образом:

E=(Pc-Pитог)*K – абсолютная эффективность,

E=((Pcитог)/Ритог)*100% - относительная эффективность, где

Pc – сопоставимая цена: а) средняя цена предложения поставщиков; б) рыночная цена в регионе поставки; в) контрактная  цена в предыдущем конкурсе;

K – количество закупленного товара.

Отметим, что показатель сравнительной эффективности, как и показатель расходования бюджетных средств, также имеет ряд существенных недостатков. Согласно методическим рекомендациям, сравнивая цену контракта со средней ценой предложения поставщиков, можно определить «результативность конкурса в пределах его участников» [14], однако при малом количестве таких участников, а тем более при их сговоре, полученная оценка результативности будет неадекватной.

Сопоставление итоговой стоимости контракта и рыночной цены на аналогичные товары является более приемлемым показателем, однако само определение этой рыночной цены может быть достаточно проблематичным. В соответствии с Налоговым кодексом РФ, рыночная цена рассчитывается на основе информации о заключённых идентичных сделках с однородными товарами (работами или услугами). Так, в большинстве случаев заказчики пользуются информацией, представленной на сайтах потенциальных поставщиков, и на основе этих данных находят среднюю рыночную цену.  Если же рыночную стоимость заказа невозможно определить, что часто бывает при закупках работ или услуг, тогда заказчики пользуются затратным методом определения цены. Третий вариант расчёта сравнительной эффективности заказа на основе цен контрактов в предыдущие конкурсы не учитывает трансакционные издержки заказчиков и не отражает изменения цен на сами товары. Достаточно сказать о том, что некоторые группы товаров со временем могут дешеветь, в то время как другие дорожать.

Таким образом, рассматриваемая методика оценки эффективности заказов основывается исключительно на ценовых показателях. Игнорируются прежде всего качественные характеристики товаров, работ и услуг, которые закупаются на конкурсной основе, тем самым лишая смысла проведение самого конкурса. Более того, не принимается во внимание и оценка «результативности» закупки,  которая в данном случае сводится к определению только лишь денежной эффективности.

Рассмотрим теперь более широкий подход - проект индикативной оценки эффективности системы бюджетных закупок, подготовленный Минфином России в 2003 году [15]. Наряду с ценовыми показателями были предложены показатели процедур размещения заказов и их дальнейшего администрирования. Для этой цели был разработан широкий перечень индикаторов, которые представляют собой полноценную характеристику функционирования закупочного органа. К ним отсносятся такие структурные показатели как «доля конкурсов в общем объёме закупок», «доля закупок у единственного поставщика» и «доля обжалований в общем количестве проведённых контрактов». В то же время присутствуют и индикаторы более низкого уровня, предназначенные для анализа конкретных закупок, такие как «среднее количество поставщиков, участвующих в одном конкурсе» и «удельный вес поставщиков-субъектов малого предпринимательства в общем количестве поставщиков, подавших заявки на конкурс».

После нахождения значений индикаторов эксперты сравнивают их с так называемыми индикативными показателями, которые представляют собой эмипирические значения соответствующих индикаторов для стран с развитой экономикой, рассчитанные на основе статистических данных. Затем, по заданной формуле рассчитываются балльные значения по каждому показателю и выводится интегральная оценка всей закупочной системы.

 Помимо индикативных показателей, методические рекомендации содержат показатели экономии бюджетных средств, особенность которых заключается в том, что они включают не только прямые, но и организационные затраты. Последнее, к сожалению, остаётся на усмотрение заказчиков, поскольку в документе не указывается, какие именно затраты нужно классифицировать как организационные. Показатели экономии бюджетных средств представлены в таблице 3.

Таблица 3. Показатели экономии бюджетных средств

 

Экономия средств на 1 рубль затрат

Затраты на 1 рубль экономии

Затраты на организацию конкурса (на 1 рубль контрактной цены)

Эффективность планирования

 - общая начальная стоимость контрактов;

 - общая итоговая стоимость контрактов;

- стоимость не заключённых контрактов;

- общая сумма затрат на проведение закупок товаров и услуг;

C  - Затраты на организацию конкурса.

Необходимо также отметить и наличие показателей исполнения условий контракта, которые уже напрямую оценивают эффективность размещения заказа. Например,  показатель «исполнения условий контракта по поставке», рассчитываемый как отношение количества дней просрочки поставки к фактическому сроку поставки в днях, служит для оценки того, насколько эффективно выполнены условия договора относительно установленных сроков, и может свидетельствовать о наличии ошибок со стороны заказчика (как и со стороны поставщика) во время администрирования либо в процессе непосредственного размещения заказа.   

Международная практика

Австралия

Согласно Федеральному руководству по проведению закупок Австралии (Commonwealth Procurement Guidelines, 2008) основополагающим принципом при размещении государственных заказов является принцип «value for money»[18]. Данный принцип «эффективного расходования средств» определяется как свод регламентированных требований к должностным лицам закупочного органа, которые должны подтверждать на каждой стадии закупки то, что они добиваются или добились наилучшего результата, основываясь на сравнительном анализе всех выгод и издержек.

Стоит отметить, что в соответствии с принципом «value for money» окончательная цена контракта не может являться главным критерием выбора поставщиков. Более того, выделяют целый ряд других факторов, влияющих на решения по присуждению того или иного контракта: риски предложения и опыт потенциальных поставщиков, финансовые условия, включающие затраты в течение всего цикла закупки, гибкость контракта и наличие различных альтернатив его исполнения.

Практической оценкой государственных контрактов в Австралии занимается Управление по анализу лучших практик (Office of Best Practice Regulation – OBPR). Сфера деятельности OBPR связана с вопросами развития и регулирования экономики и распространяется на существующие проблемы системы государственных закупок страны. Согласно правилам по проведению анализа публичных контрактов, выделяют четыре метода оценки их эффективности [18]:

  • анализ затрат и выгод;
  • сравнение поставщиков;
  • анализ основных положений контракта;
  • анализ реализации контракта

При анализе затрат и выгод проводится оценка влияния контракта на достижение целей закупки. При этом важную роль играет экспертная оценка всех издержек проекта, которые можно подразделить на прямые, такие как цена контракта и оплата страховки, так и косвенные, возникающие вследствие наступления каких-либо неблагоприятных событий. В случае, если выгоды населения (польза от удовлетворения потребности) выше затрат на закупку, размещение заказа считается потенциально эффективным.

Второй метод осуществляется путём анализа предложений всех поставщиков и исполнителей. Его цель заключается в выявлении всех организаций, способных качественно выполнить государственный заказ при наименьшей цене контракта. Однако здесь возникает проблема асимметрии информации, поскольку только поставщикам известны их истинные кривые издержек. В этом случае заказчики могут проанализировать историю взаимоотношений с поставщиками, что является наиболее эффективным инструментом для получении информации по их издержкам.

  Следующий метод основывается на анализе основных положений контракта. Его содержание и наличие определённых пунктов, регулирующих взаимоотношения поставщика и заказчика, оценивается на основе определённых критериев, которые должны быть учтены в тексте контракта: наличие возможных рисков закупки, требуемый результат и планируемые затраты, распределение прав и обязанностей сторон, процедура мониторинга исполнения заказа, процесс разрешения споров, коммуникация между сторонами и др. Таким образом, контракт оценивается с точки зрения его полноты: чем детальнее прописаны все необходимые положения, тем эффективнее будет закупка.

Анализ реализации контракта может проводится как в течение всего закупочного цикла, так и по его окончанию. Данный метод использует целый ряд качественных показателей, таких как квалификация персонала, процесс взаимодействия и коммуникации, степень удовлетворённости всех вовлечённых в закупку сторон, соблюдение сроков размещения заказа и исполнения работ. Такая оценка обычно проводится путём анкетирования всех участников, начиная с высшего руководства закупочного органа и компании-поставщика, и заканчивая штатными должностными лицами по закупкам[18].

Оценка эффективности государственных зказов в Австралии исходит из принципа «value for money», который достигается за счёт поощрения конкуренции, недопущения дискриминации, прозрачности и подотчётности решений, и эффективного использования бюджетных ресурсов. В целом, оценка заказов сводится к оценке контрактов: содержание контракта и его полнота, качество процессов коммуникации и мониторинга, определение выгод и издержек, сравнительный анализ предложений поставщиков.

США

Федеральная контрактая система США является наиболее успешной закупочной системой в мире, которая послужила образцом для становления государственных закупок стран Европейского союза. Объём бюджетных средств на сегодняшний день, которые управляются в рамках ФКС, составляет более чем $ 500 млрд. США, а участниками закупок выступают более 160 тыс. организаций. Основным документом, регулирующим деятельность ФКС, является свод нормативных правил (FAR – Federal Acquisitions regulations), содержащий более 4300 тыс. норм, которые детально регламентируют весь закупочный цикл (регулирование закупок для нужд обороны – Defense Federal Acquisition Regulations, DFARS) [3].

Одним из важнейших элементов закупочной системы США является должность контрактного офицера, предусмотренная в структуре управления каждого государственного заказчика. К его функционалу можно отнести следующие задачи: мониторинг исполнения контакта, его закрытие и изменение, обеспечение основных положений контракта и утверждение результатов заказа на каждом этапе процесса размещения. Чуть ниже рангом находится технический представитель контрактного офицера, который осуществляет непосредственный контроль за деятельностью подрядчиков. В системе ФКС также следует выделить сертифицированных публичных бухгалтеров (certified public accountants), которые осуществляют комплексный мониторинг за движением бюджетных средств: идентифицируют риски увеличения сметы контракта и контролируют затраты в ходе его исполнения. 

В целях стандартизации и повышения эффективности государственных закупок в США была создана специальная библиотека федеральных контрактов, которые можно подразделить на следующие категории (более 100 типов контрактов)[3]:

- прикладные НИОКР, создание новейших технологий, испытание и эксплуатация систем вооружения и военной техники;

‑ фундаментальные исследования;

‑ промышленное производство;

‑ инженерно-строительные и архитектурно-технические работы;

‑ поставки стандартных товаров или сырья;

‑ жилищно-коммунальные услуги (водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение и проч.).

Для определения цены контракта используется несколько моделей ценообразования. Самые распространённые из них – это контракты твёрдой цены и возмещения затрат. В практике закупочной деятельности можно также встретить и иные методы ценообразования, например, результативные контракты и контракты комплексного поощрения. Первые предусматривают некоторое возмещение затрат поверх фиксированной стоимости контракта, а вторые учитывают не менее четырёх параметров в формуле самой цены (затраты, норма прибыли, объёмные и качественные характеристики товара, сроки заказа и т.д.). Правильный выбор типа контракта является решающим фактором, влияющим на эффективность закупки, и именно поэтому в рамках ФКС предусмотрено наличие большого количества типовых контрактов и способов определения их начальной цены. Кроме того, помимо стандартных положений, в государственные контракты входят разделы по экономической, промышленной или внешнеторговой политике правительства. Это могут быть положения, например, трудового законодательства, регулирующие распорядок трудового дня и равное право на труд.

Согласно правилам по регулированию закупочной деятельности (FAR) оценка размещения государственных контрактов включает следующие показатели:

  1. Качество исполнения заказа (соответствие техническим спецификациям контракта);
  2. Стоимость исполнения заказа;
  3. Выполнение графика (своевременность)
  4. Деловые отношения (история профессионального сотрудничества и удовлетворённость потребителей).

На основе данных показателей была разработана специальная форма для оценки исполнения контракта поставщиком. Она не является обязательной, скорее носит рекомендательный характер, являясь шаблоном для всех закупочных подразделений и ведомств. Основное требование для всех форм оценки – это наличие четырёх базовых показателей (качество, стоимость, график, деловые отношения) и стандартизованной шкалы: отлично, хорошо, удовлетворительно, критично, неудовлетворительно. 

Анализ эффективности закупки проводится в случае, если цена контракта превышает $ 100 000. Далее закупочное подразделение передаёт результаты оценки поставщику, который либо опровергает их, предоставляя при этом дополнительную информацию, либо соглашается с ними. Особо следует выделить наличие правительственной информационно-поисковой системы PRIS (Past Performance Information Retrieval System), в которой публикуется вся информация по поставщикам, включая их предыдущие оценки.  

Подход к определению эффективности контрактов, реализованный в рамках ФКС США, основывается на анализе выполнения обязательств по контракту поставщиками, стимулируя тем самым надлежащее исполнение контракта и соблюдение всех его положений. Наличие обратной связи с заказчиком,  мониторинг контракта в течение всего закупочного цикла, прозрачность и пубичность результатов деятельности поставщиков – всё это способствует повышению эффективности всей закупочной системы США. 

Глава 3. Методы анализа эффективности закупочных систем

3.1 Методология Организации экономического сотрудничества и развития и Мирового банка

Под эгидой Мирового Банка (World Bank) и Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) была разработана методика по оценке закупочных систем. По идее создателей, с её помощью можно качественно и количественно оценить основные показатели функционирования системы и выявить её основные недостатки. Затем, на основе этих данных можно будет выработать план по совершенствованию и приведению закупочной системы в соотстветствие с  международными стандартами в целях достижения эффективного расходования публичных средств.

Предложенная методология включает два типа индикаторов: базисные индикаторы (Base-line, BLIs) и индикаторы соответствия и выполнения (Compliance/Performance, CPIs) [22]. Первый тип позволяет провести сравнительный анализ между исследуемой закупочной системой и международными стандартами и состоит из четырёх показателей: правовое поле; институциональная структура; функционирование и рыночная практика; целостность и прозрачность. Каждый из этих компонентов имеет свои индикаторы (всего 8), по которым проводится балльная оценка  - от «0» до «3».  Высший балл означает полное соответствие международным стандартам, в то время как низший - значительное расхождение. На основе выставленных баллов можно провести качественный анализ эффективности системы (по сравнению с международными стандартами). Система базисных индикаторов представлена схематично в приложении №2.

Индикаторы соответствия и выполнения (Compliance/Performance, CPIs) применяются в большей степени для количественной оценки деятельности закупочных систем и служат в качестве дополнения базисных индикаторов. Они, в первую очередь, основываются на данных о предшествующих закупках, интервью и исследованиях. Индикаторы соответствия и выполнения полезны для выявления наиболее неэффективных сторон закупочного процесса.

Представим методологию оценки базисных индикаторов на примере показателя «закупочная деятельность и рыночная практика» (Procurement operations and market practices), который оценивает эффективность и компетентность закупочных систем в области администрирования и управления процессами. Он включает в себя несколько индикаторов, каждый из который имеет несколько показателей:

  • Эффективность процессов закупочной системы. Индикатор оценивает закупочную систему с точки зрения эффективности деятельности персонала и наличия регламентированных процедур, регулирующих документооборот и делегирование ответственности;
  • Функциональность (Functionality) системы закупок. С помощью индикатора можно качественно проанализировать институциональное взаимодействие государственной закупочной системы и рынка (доступ на рынок госзаказа частных лиц, возможности сотрудничества и пр.);
  • Наличие институтов по администрированию контрактов и разрешению споров. Цель данного индикатора оценить качество администрирования контракта после его присуждения до конца закупочного процесса (приёмка товаров или услуг).

Индикатор эффективности закупочных процессов оценивает систему относительно эффективности деятельности персонала и наличия регламентированных процедур, регулирующих документооборот и делегирование ответственности. Всего сюда входят четыре показателя, по которым выводится интегральная оценка по всему индикатору [22]:

  1. Уровень профессионализма государственных служащих соответствует возложенной на них ответственности. Предложены следующие критерии:
  • для каждой должности определены профессиональные навыки и умения;
  • компетенции сотрудников проверяются на систематической основе;
  • наличие информационного доступа к опытным сотрудникам (коучинг);

Баллы по данному показателю выставляются следующим образом. Если система соответствует всем трём критериям, то выставляется высший балл (3), если двум – то два балла (2), одному – один балл (1). В случае несоответствия ни одному критерию, выставляется ноль баллов (0).

  1. Профессиональная подготовка государственных служащих и прочих участников закупок соответствует профессиональным требованиям.  Данный показатель оценивает достаточность профессиональных программ подготовки служащих относительно их содержания и условий предоставления;
  2. Наличие нормативов по закупочному документообороту. Как следует из названия, показатель оценивает эффективность применяющихся нормативов в области регулирования документации относительно каждой закупки.
  3. Наличие установленных полномочий по делегированию ответстветственности и прав подчинённым. Показатель оценивает наличие практики делегирования полномочий в организации. В децентрализованных системах отсутствие такой практики может привести к неэффективности, поскольку в этом случае все решения принимаются узким кругом лиц, что является одной из причин задержек при размещении заказов. 

Для каждого из вышеприведённых показателей имеются определённые критерии, на основе которых выставляются баллы (аналогично показателю «уровень профессионализма служащих»). Далее выводится интегральная оценка всего индикатора, которая и отражается в итоговом результате.

Рассмотрим несколько индикаторов соответствия и выполнения (CPIs): среднее число заявок на участие в тендере по отдельным группам товаров (сопряжённый базисный индикатор – функциональные возможности системы: доступ на рынок госзаказа) и процент отклонённых заявок по всем закупкам (регулирование заказа и правовые основы: закупочная документация и технические спецификации). Как правило, среднее число заявок может указывать на проблемы с доступом на рынок госзаказа для потенциальных поставщиков, а значит, и возможную неэффективность всей системы закупок. Большой процент отклонённых заявок может свидетельствовать о недостатке информации в тендерной документации, ограничивающих конкуренцию технических спецификациях, либо об иных случаях неправомерного ограничения участия в тендерах потенциальных поставщиков.  Всё это, очевидно, ведёт к повышению риска коррупции, риска перерасхода бюджетных средств и увеличению сроков размещения заказа, что снижает эффективность государственных закупок.

Таким образом, методология OECD предполагает оценку эффективности закупочной системы как по качественным, так и по количественным индикаторам. Например, в итоговой оценке учитываются такие показатели, как профессионализм должностных лиц и наличие программм повышения квалификации, регламентация процедур проведения закупки и возможности делегирования полномочий, сроки исполнения контракта и среднее число заявок на участие в тендерах. Иными словами, методика OECD позволяет комплексную оценку системы, учитывая каждый аспект закупочного процесса. Такую оценку целесообразно проводить несколько раз в год для отслеживания траектории развития закупочной  системы. Поскульку предложенный метод позволяет проводить оценку системы только на макро уровне, его невозможно использовать для оценки индивидуальных контрактов, а значит и обосновывать выделенные на контракт деньги перед его фактическим присуждением.

3.2 Стандарт оценки закупочной системы города Москвы

Для мониторинга деятельности закупочных систем и оценки эффективности их функционирования авторским коллективом Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьёва НИУ-ВШЭ были разработаны методические рекомендации по использованию Стандарта оценки закупочной системы города Москвы [17]. Данный стандарт отличается от уже рассмотренных методик оценки тем, что в нём присутствует широкий перечень показателей, которые полностью характеризуют закупочную систему за определённый период времени. Он подразделяется на 8 направлений и содержит 38 индикаторов (приложение №3).

Рассмотрим подробнее некоторые из этих направлений и дадим интерпретацию входящим в них показателям.

Для определения приемлемости объекта закупки используется три показателя: соответствие потребительских свойств технических спецификаций объекта закупки потребности, сбалансированность и нейтральность технических спецификаций. Первый показатель характеризует степень соответствия закупаемой продукции или услуги её заявленным свойствам. Например, большой процент  жалоб и рекламаций потребителей от общего числа размещённых заказов может свидетельствовать о высоком риске закупки некачественной или ненужной продукции для данного заказчика. Второй и третий показатели предназначены для оценки способности закупочного департамента наиболее эффективно разработать техническую спецификацию, избегая неясных формулировок и ошибок при её составлении.

При проведении закупки очень важную роль играет анализ рынка приемлемых поставщиков, поскольку именно его характеристики определяют как возможное количество участников заказа, так и их квалификацию. В общем, оценить рынок приемлемых поставщиков можно на основе 8 индикаторов: уровень конкуренции, уровень квалификации, репутации и финансовой устойчивости потенциальных поставщиков, уровень заинтересованности в заказе, история сотрудничества, допустимый уровень рекламаций и количество приемлемых моделей объекта закупки.

Уровень конкуренции на рынке поставщиков может быть определён при помощи индекса Герфиндаля или экспертным путём. При относительно низкой конкуренции для привлечения большего количества участников рекомендуется выбирать более простые способы размещения заказа и наиболее гибкие контракты. Следующий индикатор - уровень квалификации- влючает в себя два субиндикатора: уровень требуемой квалификации и количество поставщиков требуемого уровня квалификации. Первый субиндикатор является качественным показателем и определяется по наличию у поставщиков помещений, оборудования и квалифицированного персонала. Второй представляет собой отношение количества поставщиков требуемого уровня квалификации к общему числу поставщиков. В случае снижения данного показателя рекомендуется внести изменения в условия размещения заказа в целях расширения диапазона приемлемой квалификации.  Аналогично оценивается индикатор уровня репутации, выступающий, в некотором смысле, как гарант качества и надёжности заказа.

Индикатор заинтересованности в заказе показывает примерную оценку степени участия поставщиков. При низкой заинтересованности заказчик может внести изменения в условия контракта относительно объёма и сроков закупки, технических спецификаций и требований к поставщикам. Иными словами, данный индикатор позволяет заблаговременно определить конкуренцию при будущей закупке и предпринять меры по её повышению. При наличии поставщиков с хорошей историей сотрудничества заказчик может установить более высокие веса данного критерия в неценовых критериях оценки, тем самым повышая вероятность качественного исполнения контракта проверенным поставщиком.

Индикаторы оптимальности выбора способа размещения заказа основываются на относительных показателях соотношений различных способов закупок. Например, процентное отношение количества закупок работ, таких как НИР, ОКР, НИОКР и строительных подрядов, к общему количеству закупок, проведённых по конкурсу, должно находится на уровне 90%. Это значение объясняется тем, что большая часть таких закупок должна осуществляться путём проведения конкурса, где, помимо цены, учитываются и другие факторы, такие как квалификация поставщика, сроки и объёмы предоставления гарантий. Всего насчитывается 8 индикаторов для данной процедуры: выбор способа размещения заказа по цене контракта, по срокам размещения, по срокам удовлетворения потребности, по предмету закупки, по уровню конкуренции, по количеству критериев оценки предложений поставщиков, по общему позиционированию закупки (проблемные, критичные, рутинные или генерирующие прибыль), по особенностям заказа (с квалификационным/репутационным отбором либо без него).

Для определения целесообразности лотовой закупки применяют индикатор «разбиение/объединение в лоты аналогичных объектов закупки», который вычисляется как отношение среднего количества заявок на лот к среднему количеству заявок на торги. Низкое значение данного показателя свидетельствует о возможности объединения лотовой закупки либо о незаинтересованности потенциальных поставщиков в заказе. Идеальное значение индикатора более 90%.

Успешность процесса размещения контракта определяется на основе семи индикаторов: относительное количество состоявшихся случаев размещения заказов, наличие обжалования при размещении заказа, приемлемые участники, срок размещения заказа, скольжение цены контракта, учёт трансакционных издержек и сравнительная эффективность по цене контракта. В качестве примера, рассмотрим индикатор «срок размещения заказа», состоящий из одного субиндикатора «совпадение запланированного и реального срока размещения заказа». Он вычисляется как отношение разницы реального срока размещения и запланированного к реальному сроку (в днях).  Идеальным показателем является значение 0%, т.е. когда реальный и запланированный сроки совпадают.

Оценить успешность управления контрактами для закупочного департамента можно на основе 3 индикаторов: случаи перерасхода средств, случаи нарушения сроков исполнения заказа, и эффективное использование объекта закупки. Разумно предположить, что не всегда нарушение сроков исполнения связано с плохим администрированием контракта. Более того, зачастую отсутствие антидемпинговых мер ведёт к снижению начальной максимальной цены до такой степени, что поставщик просто не способен выполнить все обязательства. Таким образом, индикаторы успешности управления контрактами могут включать не только ошибки в процессе администрирования, но ещё и в процессах размещения и планирования. 

Выводы

Стандарт оценки закупочной системы города Москвы в большей степени основывается на анализе результатов закупок, или иными словами, на статистических показателях закупочной системы в предыдущий период. Анализ проводится для всей системы без учёта конкретных закупок, акцентируя внимание исключительно на процедурах размещения заказа. Оценка закупочной системы – это оценка качества проведения закупочных процедур самой организации. В то же время некоторые показатели всё-таки могут быть использованы в целях анализа эффективности конкретных закупок, например, показатели характеристик рынка приемлемых поставщиков. 

Руководствуясь этими индикаторами, заказчик может обеспечить как конкуренцию, так и высокую квалификацию подрядчиков при проведении закупки. Рассмотрим индикатор 2 уровня «Количество поставщиков требуемого уровня квалификации», который рассчитывается как отношение определённого экспертом количества поставщиков установленного уровня квалификации за предшествующий период к общему количеству поставщиков одноименного объекта закупки.  В случае снижения данного показателя заказчику рекомендуется проводить предварительные запросы  и конференции с поставщиками с целью привлечения их к участию в размещении заказа. Также он может внести изменения в условия размещения для того, чтобы упростить требования к квалификации и, тем самым, повысить конкуренцию при проведении торгов.

С другой стороны, большинство предложенных показателей оценивают качество функционирования закупочной организации как системы и не представляют интереса при оценке одиночных закупок. К таким индикаторам можно отнести индикатор «сбалансированность технических спецификаций». Он рассчитывается как абсолютное количество запросов на разъяснение документации по поводу сбалансированности технических спецификаций по завершённым заказам [17].  Показатель можно интерпретировать как способность специалистов по закупкам составить документацию так, чтобы она была полностью сбалансирована. Иными словами, именно профессионализм заказчика играет определяющую роль, поскольку присутствие неквалифицированных специалистов в штате противоречит принципу эффективности. В этом случае у заказчика два пути: либо увольнять, либо повышать квалификацию посредством тренингов.

Можно сказать, что большинство показателей, предложенные для оценки закупочных систем, неприменимы для оценки эффективности отдельных заказов. Анализ системы нужен для выявления системных ошибок в деятельности организации, в то время как эффективность закупки определяется прежде всего её специфическими особенностями. 

Заключение

В данной работе были рассмотрены методы анализа эффективности государственных заказов. В ходе анализа международной и российской практики было выявлено, что в настоящее время как в России, так и за рубежом применяются методы анализа закупочных систем, не учитывающие эффективность конкретных закупок. Ценность таких методов можно объяснить тем, что без эффективного функционирования всей системы невозможно добиться эффективного размещения одиночных заказов. Именно поэтому существует необходимость в проведении мониторинга и оценки деятельности  систем в целом.

В работе были определены 10 основных факторов эффективности размещения государственных и муниципальных заказов. Среди них отдельно были выделены тип контракта и способ размещения заказа, поскольку именно эти факторы позволяют напрямую управлять закупочными рисками. Тем самым, анализ эффективности размещения заказа был сужен до анализа эффективности исполнения контракта. Далее, автором была предложена модель оценки шансов на успешное исполнение контракта в зависимости от стратегии поведения заказчика, в которой разработана матрица, увязывающая всевозможные комбинации способов размещения заказа, типов контракта и неблагоприятных событий (закупочных рисков). Предполагая, что заказчик может привлечь экспертов для оценки вероятностей наступления этих событий, было предложено два простых метода определения оптимальной стратегии поведения заказчика. Первый метод основан на вычислении математического ожидания вероятности успешного исполнения контракта, а второй является одним из критериев оптимальности и носит название «критерий Сэвиджа».

Предложенные в работе методы позволяют осуществить количественную оценку вероятности успешного размещение заказа и могут служить простым инструментом при принятии решения о способе размещения заказа и выборе типа контракта.

Список источников

Нормативно-правовые акты

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ
  2. Федеральный закон №94-ФЗ «Оразмещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 25.07.2005
  3. Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Учебная и справочная литература

  1. Бурханов У.А. Государственные закупки: учебное пособие [Электронный ресурс]// http://el.tfi.uz/pdf/gos_zakup_ru.pdf
  2. Димитри Н., Пига Г., Спаньоло Дж., Руководство по закупкам: учебное пособие.-М.: Изд. Дом Высшей школы экономики, 2013
  3. Кузнецова И.В. «Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд»- М, 2010
  4. Кузнецов К.В. «Прокьюремент: тендеры, конкурсы, конкурентные закупки [Электронный ресурс]// http://www.e-reading-lib.org/bookreader.php/115109/Kuznecov_-_Konkurentnye_zakupki_-_torgi,_tendery,_konkursy.pdf
  5. Линдерс М., Джонсон Ф., Флинн А., Фирон Г. Управление закупками и поставками. – 13-е изд. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007
  6. Уэстринг Г., Джедоун Дж. «Государственный прокюрмент», Саров 2004

Статьи

  1. Воробьёва О.М. «Анализ эффективности функционирования системы размещения заказов в Российской Федерации», Институт госзакупок РАГС
  2. Прокофьев С.Е., Горбунцов М.А. Процесс организации федеральных закупок в США [Электронный ресурс]// http://www.umocpartner.ru/assets/files/Informacia_poleznay/2012_02_02%20Statiya%20iz%20gyrnala%20Finansi%20o%20FKS.PDF
  3. Khi V. Thai, International handbook of Public Procurement [Электронный ресурс]// http://www.sate.gr/nea/international%20handbook%20of%20Public%20Procurement.pdf
  4. Milgrom P. Putting Auction Theory to Work. Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press, 2004 [электронный ресурс]// http://www.stanford.edu/~milgrom/publishedarticles/Putting%20Auction%20Theory%20to%20Work.pdf
  5. Public Procurement in Europe, Cost and Effectiveness [Электронный ресурс]// http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/cost-effectiveness_en.pdf

Методические рекомендации и руководства

  1. Письмо Минэкономразвития РФ от 27.03.2003 N АШ-815/05 «О методических реккомендациях по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд»
  2. Методические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса размещения государственных и муниципальных заказов в городе Москве./под ред. И.В. Кузнецовой. – М.: Деловой двор, 2008.-140
  3. Методические рекомендации по использованию Стандарта оценки закупочной системы города Москвы для использования персоналом Департамента города Москвы по конкурентной политике и других заинтересованных структурных подразделений Правительства Москвы./под ред. И.В. Кузнецовой.-М.: Деловой двор, 2008.- 120
  4. Разработка концепции методики расчёта экономической эффективности размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд./под рук. К.А. Перова., 2006
  5. Commonwealth Procurement Guidelines. Financial Management Guidance № 1, December 2008 [Электронный ресурс]// http://www.finance.gov.au/archive/archive-of-publications/fmg-series/CPG/docs/CPGs-2008.pdf
  6. A Guide to Best Practices For Contract Administration, Office of Federal Procurement Policy (OFPP), October 1994 [Электронный ресурс]// http://www.gsa.gov/graphics/fas/BestPracticesContractAdministration.pdf
  7. Getting Value for money from procurement, National Audit Office, OGC [Электронный ресурс]// http://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2013/02/vfmprocurementguide.pdf
  8. Methodology for Assessment of National Procurement Systems, OECD, Version 4, July 17, 2006 [Электронный ресурс]// http://www.oecd.org/development/effectiveness/37390076.pdf
  9. Критерий Сэвиджа, Википедия [Электронный ресурс]// http://ru.wikipedia.org/wiki/%CA%F0%E8%F2%E5%F0%E8%E9_%D1%FD%E2%E8%E4%E6%E0
  10. Соглашение от 09.12.2010 "О государственных (муниципальных) закупках" [Электронный ресурс]// http://www.pro-goszakaz.ru/regulations/64232/#14