Правовое регулирование государственного долга в России


Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические основы формирования государственного долга

1.1. Понятие и сущность государственного долга

1.2. Виды и формы государственного долга

Глава 2. Совершенствование состояния законодательства в сфере государственного долга

2.1. Современное состояние законодательства в сфере государственного долга

2.2. Проблемы и пути развития нормативного регулирования в сфере государственного долга

Заключение

Список использованных источников

Приложение

Введение

Актуальность исследования. Проблема правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных заимствований является сегодня одной из наиболее актуальных в системе финансового права Российской Федерации. Институт государственных и муниципальных заимствований как система отношений, возникающих в связи с аккумуляцией государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств физических и юридических лиц, представляет собой важнейший инструмент для ликвидации бюджетного дефицита, достижения баланса доходов и расходов бюджета в целом, а также привлечения инвестиционных ресурсов.

С учетом того, что система правовых норм, регулирующих отношения в сфере заимствований, развивается постепенно, законодательство Российской Федерации еще сохраняет ряд недостатков, присущих прежней системе правового регулирования: пробелы и неразрешенность отдельных правовых аспектов, а в ряде случаев противоречивость правовых определений и норм. По-прежнему отсутствуют четкие и ясные принципы государственной политики и механизмы ее реализации в сфере государственных и муниципальных заимствований. Неопределенность механизмов действия норм федерального законодательства в сфере заимствований негативно влияет на развитие данного института в регионах. В начальной стадии находится формирование отношений заимствований на уровне субъектов РФ, муниципальных образований, их правовое регулирование и организационное обеспечение. Принятие субъектами РФ и органами местного самоуправления самостоятельных нормативных правовых актов в сфере заимствований часто приводит к возникновению правовых коллизий между федеральным, региональным и местным законодательством.

Проблемы, связанные с нормативно-правовым регулированием государственного долга, с выбором правильной долговой политики всегда достаточно актуальны. Интерес к данной теме обусловлен тем, что проблема государственного долга - это ключ к стабилизации в стране. От ее решения зависят состояние федерального бюджета, золотовалютных резервов, стабильность национальной валюты, уровень инфляции, инвестиционный климат.

Объектом исследования выступили общественные отношения в сфере нормативно-правового регулирования государственного долга.

Предметом – исследование нормативно-правового регулирования государственного долга в России.

Цель исследования - рассмотреть основные нормативно-правового регулирования государственного долга и разработать практические рекомендации по их решению.

Достижение данной цели возможно путем решения следующих задач:

  1. Определить понятие и сущность государственного долга.
  2. Рассмотреть виды и формы государственного долга.
  3. Проанализировать законодательное регулирование государственного долга.
  4. Выявить проблемы регулирования государственного долга и разработать рекомендации по их решению.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Глава 1. Теоретические основы формирования государственного долга

1.1. Понятие и сущность государственного долга

Долговые отношения с участием государства и муниципальных образований являются неотъемлемой частью финансовых систем большинства государств мира. В рамках мировой финансовой системы результатом многочисленных заимствований органами власти раз­личных уровней на внутреннем и внешнем финансовых рынках стал рост государственного и муниципального долга, как в относительном, так и в абсолютном выражении. Государственный (муниципальный) долг можно рассматривать в нескольких аспектах.

С экономической точки зрения государствен­ный (муниципальный) долг представляет собой совокупность обще­ственных отношений, в которых государство (местные органы вла­сти) выступают в качестве заемщиков или гарантов возврата займов, выданных третьим лицам (приложение 1).

С материальной точки зрения долг государства (муниципалите­тов) является денежной задолженностью государства (местных орга­нов власти) перед физическими и юридическими лицами.

И наконец, с правовой позиции государственный долг представляет собой денежное обязательство государства (муниципальных образований) по возврату полученных взаймы денежных средств и обя­зательство отвечать перед кредиторами за исполнение обязательств третьими лицами[1].

В действующем бюджетном законодательстве Российской Федерации государственный долг Российской Федерации определяет­ся как[2]:

1) долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заим­ствований Российской Федерации;

2) долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;

3) долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц (ст. 97 БК РФ).

В научной литературе также выделяют понятие «общегосударственный долг», которое представляет собой совокупность долговых обязательств всех органов власти различных уровней (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). При рассмотрении общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере государственного (муниципального) долга, можно выделить ряд основных признаков[3].

Во-первых, обязательным субъектом в области государственного (муниципального) долга выступает государство (муниципальное образование) в качестве заемщика или гаранта. Во-вторых, отношения в области государственного (муниципального) долга возникают, изменяются и прекращаются по поводу денежных средств, т.е. являются финансовыми отношениями.

В-третьих, отношения в сфере государственного (муниципального) кредита строятся на основе срочности, возвратности, платности и добровольности. Подчеркнем, что принцип добровольности в сфере государственного долга необходимо рассматривать с определенными ограничениями, касающимися отношений уполномоченных государственных органов между собой при привлечении денежных средств, их использовании, обслуживании и погашении.

Вместе с тем взаимоотношения уполномоченных государствен­ных (муниципальных) органов с физическими и юридическими ли­цами, иностранными государствами и их юридическими лицами - заемщикам всегда построены на основе равноправия, добровольности, имущественной самостоятельности и автономии воли сторон.

В-четвертых, отношения в сфере государственного (муници­пального) долга направлены на аккумуляцию свободных денежных средств.

В-пятых, назначением государственного (муниципального) долга является финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня. В случае предоставления государственных гарантий можно говорить об обеспечении развития общественно значимых программ.

На основании изложенного под государственным (муниципаль­ным) долгом следует понимать урегулированную правовыми нормами систему общественных отношений, в которых их обязательный субъект- государство (муниципальное образование) в лице уполномоченных органов выступает в качестве заемщика, гаранта по отношению к иностранным государствам, международным организациям, юридическим и физическим лицам или признает за собой долговые обязательства третьих лиц в целях финансирования дефицита бюджета и обеспечения развития социально-экономических программ. Немаловажным вопросом в сфере правового регулирования государственного долга является отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих данные отношения.

В правовом массиве присутствуют международно-правовые, конституционно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые и финансово­-правовые нормы, что является причиной непрекращающейся дис­куссии об отраслевой принадлежности института государственного (муниципального) долга[4].

На наш взгляд, его финансово-правовая сущность находит свое отражение в следующем. Для отношений в сфере государственного долга характерно то, что они возникают, изменяются и прекращаются в процессе образования, использования и распределения центра­лизованных денежных фондов государства. Все указанные отношения охватываются такой финансово­ правовой категорией, как «финансовая деятельность государства». Под ней, в свою очередь, понимается процесс образования, распре­деления и использования государством средств через свои денежные фонды, осуществляемый в определенных формах ( правовой и неправовой, в форме создания и использования централизованных и де­централизованных фондов денежных средств) различными средствами, способами в целях покрытия публичных затрат.

Другой финансово-правовой особенностью, позволяющей рассматривать государственный долг как финансово-правовой институт, является то, что большинство отношений в сфере государствен­ного кредита имеют властный характер и при их регулировании используется метод властных предписаний. В рамках финансового права строятся отношения между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти в процессе принятия решения об осуществлении государственных заимствований, а также размещении, обслуживании и погашении государственного долга. Иными словами, финансово­ правовые отношения являются неотъемлемой составляющей отношений в сфере государственного (муниципального) долга. Не менее важно учитывать целевую направленность деятельности государства в сфере государственного долга. Целью государст­венных займов как одной из основных форм госдолга является фи­нансирование дефицита федерального бюджета. Иными словами, де­нежные ресурсы, получаемые от государственных (муниципальных) заимствований, по определению являются финансовым обеспечением выполнения публичных задач и функций государства и муниципальных образований. И наконец, отношения в сфере государственного долга, как и финансовая деятельность государства, реализуются в рамках субъектно­- объектных отношений, отличительной особенностью которых, является обязательное участие государства (муни­ципального образования), непосредственно или через свои компе­тентные органы власти, в данных отношениях.

Таким образом, можно утверждать, что в целом общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере государственного (муниципального) долга, являются предметом регулирования финансового права, в частности, относятся к самостоятельному финансово-правовому институту государственного долга.

1.2. Виды и формы государственного долга 

Принятые государством (муниципальными образованиями) долго­вые обязательства находят свое отражение в оформленных кредит­ных соглашениях, обращающихся государственных и муниципальных ценных бумагах и иных долговых обязательствах. Перечень форм государственного и муниципального долга приведен в БК РФ[5]. Рассмотрим их более подробно.

Прежде всего, следует выделить кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международ­ными финансовыми организациями. Данные соглашения представ­ляют собой дву- и многосторонние сделки, сутью которых являет­ся предоставление Российской Федерации как заемщику денежных средств в виде кредитов на условиях добровольности, платности, срочности и возвратности. Наиболее распространенной формой государственного дол­га выступают государственные займы путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации.

Федеральный закон от 29 июля 1998 г. №2136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных цен­ных бумаг»[6] определяет правовые основы участия Российской Феде­рации, ее субъектов и муниципальных образований в осуществлении эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств. В данном законе также устанавливается процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения, а также порядок раскрытия информа­ции эмитентами ценных бумаг.

Под государственными (муниципальными) ценными бумагами понимаются эмиссионные ценные бумаги (облигации), выпущен­ные от имени Российской Федерации, субъекта Российской Феде­рации и муниципального образования, которые удостоверяют пра­во их держателя на получение от эмитента денежных средств (могут быть выражены в национальной или иностранной валюте) или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав.

Среди обращающихся на рынке государственных ценных бумаг можно выделить:

- государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО) -выпускаются с 1993 г.;

- облигации федерального займа с постоянным купонным до­ ходом (ОФЗ- ПД);

- облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД);

- облигации федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД);

- облигации федерального займа с переменным купонным до­ ходом (ОФЗ-ПК);

- облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ)­ выпускаются с 1995 г.;

- облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВВЗ) -выпускаются с 1993 г.

Эмиссия государственных (муниципальных) ценных бумаг осуществляется отдельными выпусками. Она может иметь место лишь при закреплении в бюджете на данный финансовый год предельного размера соответствующего государственного долга, а также муници­пального долга и предельного объема заемных средств, направляемых Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня или программ развития субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Высший орган исполнительной власти Российской Федерации - Правительство РФ, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления рассматривают и утверждают в виде нормативного акта Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бу­маг. В нем указываются вид и валюта ценных бумаг, форма выпуска, срок их обращения, а также ограничения по кругу лиц. На основе Генеральных условий Минфин России (соответствующий исполнительный орган субъекта Российской Федерации, муни­ципального образования) также в форме нормативного акта прини­мает Условия эмиссии и обращения государственных (муниципаль­ных) ценных бумаг. В нем детализируются положения Генеральных условий путем указания на минимальный и максимальный сроки обращения данного вида государственных (муниципальных) ценных бумаг, номинальную стоимость одной ценной бумаги, порядок их размещения, размер дохода, иные существенные условия. Окончательные параметры выпуска содержатся в Решении об эмиссии отдельного выпуска государственных ценных бумаг (эми­тент, период размещения, форма и вид ценных бумаг, их номинальная стоимость и количество, дата погашения ценных бумаг), а также иные условия, имеющие значение для их размещения и обращения. Условия, содержащиеся в Решении об эмиссии отдельного выпуска, должны быть опубликованы в СМИ или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения. По итогам выпуска Минфин России (соответствующий исполнительный орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования) как эмитент принимает нормативный правовой акт, содержащий отчет об итогах эмиссии государственных (муниципаль­ных) ценных бумаг[7].

Необходимо отметить, что выпуск государственных ценных бумаг является наиболее распространенной формой государственных долгов большинства стран мира. Из-за их высокой ликвидности и малорисковости доля государственных ценных бумаг в структуре го­сударственного долга может составлять от 50-70% общего объема го­сударственной задолженности.

Отдельной формой государственного долга выступают договоры и соглашения о получении Российской Федерацией кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Долж­ником по бюджетному кредиту может выступать Российская Феде­рация, ее субъекты и муниципальные образования. Специфической формой государственного (муниципального) долга выступают договоры о предоставлении Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями государственных (муниципальных) гарантий. С правовой точки зрения предоставление государственной (муниципальной) гарантии не яв­ляется основанием для возникновения заемных отношений, в кото­рых участвует государство (муниципальное образование). Государственная гарантия лишь закрепляет обязанность государства, муниципального образования исполнить обязательство долж­ника в случае его ненадлежащего выполнения последним перед третьим лицом.

Таким образом, говорить о денежном обязательстве государства (муниципального образования) можно лишь на момент неисполнения юридическим лицом гарантированных обязательств. И наконец, одной из форм долга являются долговые обязательства, ранее отнесенные в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации. Так, госу­дарственным внутренним долгом Российской Федерации признаются государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобрете­ние товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции. К данной форме государственного долга также относят­ся гарантированные сбережения граждан.

Перечень форм государственного долга субъекта Российской Федерации по сравнению с государственным долгом Российской Федерации имеет две особенности.

Во-первых, субъект Российской Федерации вправе заключать кредитные соглашения и договоры только с кредитными организациями, иностранными банками и международными финансовыми организациями.

Во-вторых, перечень форм государственного долга субъекта Российской Федерации в отличие от форм государственного долга Российской Федерации является исчерпывающим. Это прямо предусматривает п. 2 ст. 99 БК РФ, устанавливающий, что долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных данным пунктом.

Для перечня форм муниципального долга по сравнению с указан­ными выше характерно то, что муниципальные образования вправе заключать кредитные соглашения и договоры только с российскими кредитными организациями. Таким образом, если субъекты Российской Федерации ограни­чены во внешних заимствованиях кредитными соглашениями с иностранными банками и международными финансовыми организациями, то муниципальные образования вправе заключать подобные кредитные соглашения только с российскими кредит­ными организациями. Подобная законодательная позиция объясняется необходимостью ограничить увеличение общегосударственной задолжен­ности прежде всего перед иностранными государствами, иностранными кредитными организациями и международными финансовыми институтами. Как показала практика, ненадлежащее исполнение субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями своих долговых обязательств перед иностранными кредиторами негативно сказывается на инвестиционном рейтинге Российской Федерации, социально-экономической ситуации, как в отдельном регионе, так и во всей стране.

В финансово-правовой литературе выделяют различные основания для классификации государственных (муниципальных) долгов.

Рассмотрим основные из них.

  1. В зависимости от эмитента выделяют[8]:

- государственный долг Российской Федерации;

- государственный долг субъекта Российской Федерации (субфедеральный долг);

- муниципальный долг.

Отметим, что Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если последние не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты Российской Фе­дерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были га­рантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

  1. В зависимости от валюты долговых обязательств выделяют[9]:

- внешний долг;

- внутренний долг.

В таблице 1.1 приведены данные по показателям бюджетного баланса и государственного долга России за 2007-2014 гг. Из таблицы 1.1 видно, что мировая экономическая рецессия неблагоприятно отразилась на динамике бюджетных балансов и государственных займов в относительном выражении в России.  

Таблица 1.1

Показатели государственного долга и бюджетного баланса  в России

в 2007-2014 гг.

Показатели

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Бюджетный баланс,

% ВВП

5,6

7,3

-4,3

-3,5

1,6

0,5

-1,3

-1,2

Государственный

долг,

% ВВП

8,5

7,9

11,3

11,8

12,0

11,0

11,3

14,5

Источник: OECD Economic Outlook 2015.                             

Дефицит консолидированного бюджета и государственных внебюджетных фондов по итогам 2014 года составил 1,2% ВВП (в 2013 году – дефицит 1,3% ВВП). Снижение общего дефицита произошло в результате улучшения региональных финансов (в 2014 году – дефицит 0,6% ВВП, в 2013 году – дефицит 1,0% ВВП). Однако финансовое состояние внебюджетных фондов несколько ухудшилось (в 2014 году – дефицит 0,1% ВВП, в 2013 году – профицит 0,2% ВВП). Государственный долг в 2014 году вырос на 36,4% к декабрю 2013 года.

Рост государственного долга в течение 2014 года связан со значительным ростом объемов выдачи государственных гарантий, резким снижением обменного курса рубля и привлечением облигаций федерального займа для ГК «АСВ». Государственный долг составил 14,5% к ВВП (+3,2 п.п. ВВП к 2013 году). Доля внешнего долга в структуре долга выросла до 29,7% (+5,5 п.п. по отношению к декабрю 2013 года). Государственный долг субъектов России увеличился в 2014 году на 20,2% г/г (в 2013 году на 28,2% г/г). Некоторое улучшение финансового состояния региональных бюджетов связано с увеличением объемов бюджетных кредитов из федерального бюджета, которые имеют более низкие ставки по сравнению со ставками коммерческих банков, а также перенос сроков индексации заработных плат работников бюджетной сферы. Тем не менее, сохраняется фискальная нагрузка на региональные бюджеты. По отношению к ВВП долг субъектов вырос с 2,6% в 2013 году до 2,9% в 2014 году.

Рассмотрим динамику государственного внешнего долга РФ в период 2010-2015 гг. (табл. 1.2).

Таблица 1.2

Динамика государственного внешнего долга РФ в период 2010-2015 гг.

Годы

Объем долга,

млн. долларов США

Темп роста долга к предыдущему году, %

2010

39 956,9

106,15

2011

35 801,4

89,60

2012

50 769,2

141,81

2013

55 794,2

109,90

2014

54 355,4

97,42

2015

50 002,3

91,99

 

По результатам табл. 1.2 можно сделать вывод, что государственный внешний долг России в период с 2010 г. по 2015 г. вырос с 39956,9 млн. долл. до 50 002,3 млн. долл. соответственно (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Динамика государственного внешнего долга РФ в период 2010-2015 гг.

Рассмотрим подробно структуру государственного внешнего долга России (табл. 1.3).

Таблица 1.3

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2016 года

Категория долга

млн. долларов США

доля в общем объеме, %

Государственный внешний  долг Российской Федерации (включая  обязательства бывшего Союза  ССР, принятые Российской Федерацией)

50 002,3

100

Задолженность перед официальными двусторонними кредиторами - не членами Парижского клуба

805,3

1,61

Задолженность перед официальными двусторонними кредиторами - бывшими странами СЭВ

418,1

0,84

Задолженность перед официальными многосторонними кредиторами

966,2

1,93

Задолженность по внешним облигационным займам

35 911,2

71,82

     внешний облигационный заем с погашением в 2017 году

2 000,0

4,00

     внешний облигационный заем с погашением в 2018 году

3 466,4

6,93

     внешний облигационный заем с погашением в 2019 году

1 500,0

3,00

     внешний облигационный заем с погашением в 2020 году

3 500,0

7,00

     внешний облигационный заем с погашением в 2020 году

820,1

1,64

     внешний облигационный заем с погашением в 2022 году

2 000,0

4,00

     внешний облигационный заем с погашением в 2023 году

3 000,0

6,00

     внешний облигационный заем с погашением в 2028 году

2 499,9

5,00

     внешний облигационный заем с погашением в 2030 году

12 624,8

25,25

     внешний облигационный заем с погашением в 2042 году

3 000,0

6,00

     внешний облигационный заем с погашением в 2043 году

1 500,0

3,00

Задолженность по ОВГВЗ

5,4

0,01

Прочая задолженность

20,2

0,04

Государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте

11 875,9

23,75

По результатам табл. 1.3 можно сделать вывод, что в структуре государственного долга наибольшую долю занимает задолженность по внешним облигационным займам – 71,82% и государственные гарантии – 23,75%.

Рассмотрим объем государственного внутреннего долга России (табл. 1.4).

Таблица 1.4

Объем государственного внутреннего долга                                       Российской Федерации

По состоянию на

Объем государственного внутреннего долга                               Российской Федерации, млрд. руб.

всего

в т.ч. государственные гарантии Российской Федерации в валюте Российской Федерации

 01.01.1993

3,57

0,08

 01.01.1994

15,64

0,33

 01.01.1995

88,06

2,14

 01.01.1996

187,74

7,46

 01.01.1997

364,46

17,24

 01.01.1998

490,92

3,47

 01.01.1999

529,94

0,88

 01.01.2000

578,23

0,82

 01.01.2001

557,42

1,02

 01.01.2002

533,51

0,02

 01.01.2003

679,91

8,62

 01.01.2004

682,02

5,58

 01.01.2005

778,47

12,93

 01.01.2006

875,43

18,86

 01.01.2007

1064,88

31,23

 01.01.2008

1301,15

46,68

 01.01.2009

1499,82

72,49

 01.01.2010

2094,73

251,36

 01.01.2011

2940,39

472,25

 01.01.2012

4190,55

637,33

 01.01.2013

4977,90

906,6

 01.01.2014

5722,24

1289,85

 01.01.2015

7241,17

1765,46

 01.01.2016

7307,61

1734,52

 

Объем государственного внутреннего долга с каждым годом продолжает расти. На 01.01.2016 г. внутренний долг составил 7307,61 млрд. руб.

Таким образом, необходим строгий контроль за государственным долгом страны.

Принятый законодателем валютный критерий неоднократно подвергался критике в научных кругах. Критерий резидента пред­ставляется более подходящим, так как отражает суть внешнего долга как обязательства перед нерезидентом государства-должника. Кро­ме того, с точки зрения экономической безопасности государства важен именно размер долговых обязательств перед нерезидентами Российской Федерации. Хотя преимуществом валютного критерия является то, что с расчетной точки зрения он более удобен для деления внутреннего и внешнего долга и определения их текущего размера.

  1. В зависимости от срока наступления выплат по долговым обязательствам различают государственный долг[10]:

- капитальный;

- текущий.

Под капитальным долгом понимается вся сумма выпущенных, но непогашенных обязательств с учетом невыплаченных процентов. Под текущим долгом понимается задолженность (основной долг, начисленные проценты и штрафные санкции), срок оплаты которой уже наступил.

  1. По форме выплат в зависимости от обязанности государства предоставить по истечении срока обращения долговых обязательств денежные средства или определенное имущество принято вы­делять[11]:

- денежные;

- товарные долговые обязательства.

  1. По определению размера выплат следует различать долговые обязательства:

- процентные;

- дисконтные;

- выигрышные.

В процентных обязательствах доход их держателя определя­ется как процент, начисленный на сумму номинальной стоимости государственной ценной бумаги или на иную фиксированную сумму. Дисконтная· ценная бумага предполагает доход в виде разницы между ценой размещения и погашения ценной бумаги. И наконец, доход по выигрышной ценной бумаге предполага­ет получение определенных преференций по отношению к остальным держателям не выигравших ценных бумаг (более высокую ставку процента, более высокий размер погашения).

  1. По срокам обращения государственные долговые обязательства могут быть:

- краткосрочными (до одного года);

- среднесрочными (свыше одного года до пяти лет);

- долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет).

Обратим внимание, что российское законодательство устанав­ливает предельный срок государственных заимствований - 30 лет, а муниципальных - 10 лет.

  1. По кругу держателей государственных долговых обязательств можно выделить:

- физических;

- юридических лиц - резидентов Российской Федерации и физических;

- юридических лиц - нерезидентов Российской Федерации.

Ограничения по кругу держателей ценных бумаг устанавливают­ся эмитентом в решении об отдельном выпуске ценных бумаг органов власти.

Рассмотрим подробнее государственные гарантии как форму государственного долга. Государственные (муниципальные) гарантии являются специфическим видом государственного (муниципального) долга. В отличие от иных видов долговых обязательств посредством предоставления гарантий государство (муниципальное образование) не привлекает в бюджеты различных уровней денежные средства и, соответственно, не возлагает на себя обязанность возвратить полученные средства, а лишь дает гарантию исполнить в определенных случаях обязательство третьего лица при неисполнении или ненадлежащем исполнении его последним или возместить ущерб, образовавшийся при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Иными словами, при государственных и муниципальных гарантиях исполнение гарантированных обязательств имеет лишь вероятностный характер, в отличие от отношений, где государство или муниципальное образование выступает заемщиком и, безусловно, должно исполнить долговое обязательство. Государственная (муниципальная) гарантия - вид долгового обязательства, оформленного в письменной форме, в силу которого соот­ветственно Российская Федерация, субъект Российской Федера­ции, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) упла­тить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве де­ нежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответ­ствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за ис­полнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бе­нефициаром. Государственная (муниципальная) гарантия выдается в письмен­ной форме. Государственная (муниципальная) гарантия является отзывной, только если основания для ее отзыва прямо указаны в тексте госу­дарственной (муниципальной) гарантии. Государственная (муниципальная) гарантия должна содержать ряд обязательных реквизитов[12]:

- наименование гаранта и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;

- обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия;

- объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии;

- определение гарантийного случая;

- наименование принципала;

- безотзывность гарантии или условия ее отзыва;

- основания для выдачи гарантии;

- вступление в силу (дата выдачи) гарантии;

- срок действия гарантии;

- порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии, в том числе вид ответственности гаранта (субсидиарная или солидарная);

- порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией;

- наличие или отсутствие права требования гаранта к принци­палу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс);

- иные сведения, которые могут быть определены законода­тельными актами или правовыми актами гаранта, актами ор­гана, выдающего гарантию от имени гаранта.

Государственная (муниципальная) гарантия также может быть выдана не бенефициару, а принципалу на основании договора о предоставлении гарантии, в случае если невозможно установить бене­фициара в момент предоставления гарантии или бенефициаром яв­ляется неопределенный круг лиц. В случае если договором о предоставлении гарантии и гаранти­ей установлен срок принятия бенефициаром (бенефициарами) га­рантии и со стороны бенефициара (бенефициаров) в установленный срок не были предприняты действия, необходимые для принятия га­рантии, гарантия считается непредоставленной и подлежит возвра­ту гаранту. Государственная (муниципальная) гарантия как долговое обязательство прекращает свое действие в следующих случаях:

- уплаты гарантом бенефициару суммы, определенной гарантией;

- истечения определенного в гарантии срока, на который она выдана;

- исполнения в полном объеме принципалом или третьими ли­цами обязательств принципала, обеспеченных гарантией;

- вследствие отказа бенефициара от своих прав по гарантии пу­тем возвращения ее гаранту или письменного заявления об освобождении гаранта от его обязательств;

- если обязательство принципала, в обеспечение которого предоставлена гарантия, не возникло;

- в иных случаях, установленных гарантией.

С момента прекращения действия гарантии бенефициар лишает­ся каких-либо прав по гарантии независимо от того, возвращена ли гарантия гаранту или нет. Предоставление государственных и муниципальных гарантий производится на основании обязательной предварительной проверки финансового состояния получателя гарантии, и преимущественно на конкурсной основе.

Опыт 90-х гг. ХХ в. показал, что отсутствие предварительного финансово-экономического анализа инвестици­онных проектов стало причиной увеличения государственных расхо­дов на выполнение гарантийных обязательств. Исполнение гарантийных обязательств, предусматривающих возникновение права регрессного требования гаранта к принципа­лу либо обусловленных уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета как предоставление бюджетного кредита. В противном случае исполнение гарантийных обязательств подлежит отражению в составе расходов соответствующего бюджета.

Предоставление государственных (муниципальных) гарантий осуществляется уполномоченным государственным (муниципальным) органом власти на основании[13]:

- федерального закона, закона субъекта Российской Федера­ции, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений Пра­вительства РФ, высшего исполнительного органа государст­венной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации муниципального образования, а также до­ говора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии при условии проведения анализа финансового состояния принципала;

- предоставления принципалом обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требо­вания к принципалу, отсутствия у принципала, его поручи­телей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед гарантом по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, а также неуре­гулированных обязательств по гарантиям, ранее предоставленным Российской Федерации, субъекту Российской Феде­рации, муниципальному образованию. Минфин России либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, ведет учет выданных гаран­тий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям. Предоставление и исполнение государственной (муниципаль­ной) гарантии подлежат отражению в государственной (муниципальной) долговой книге. В отношении государственных гарантий Российской Федерации решение об их предоставлении принимается в форме акта Прави­тельства РФ в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период. В акте Пра­вительства РФ о предоставлении государственной гарантии Россий­ской Федерации указываются лицо, в обеспечение исполнения обя­зательств которого предоставляется гарантия, предел гарантийных обязательств, а также основные условия гарантии. В свою очередь, Минфин России в соответствии с актом Прави­тельства РФ от имени Российской Федерации заключает договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по регрессным обязательствам, о переуступке гаранту прав требования бенефициара к принципалу, иные договоры (соглашения) в соответствии с актом Правительства РФ и выдает государ­ственные гарантии Российской Федерации.

В заключение отметим, что потенциал предоставления государственных (муниципальных) гарантий огромен. С одной стороны, их выдача не увеличивает реальных государственных расходов (при надлежащем исполнении должником своих обязательств) в отличие от других форм государственного долга, а с другой - позволяет развивать наиболее перспективные отрасли народного хозяйства, нуж­дающиеся в дополнительном коммерческом финансировании.

Таким образом, под государственным (муниципаль­ным) долгом понимается урегулированная правовыми нормами система общественных отношений, в которых их обязательный субъект - государство (муниципальное образование) в лице уполномоченных органов выступает в качестве заемщика, гаранта по отношению к иностранным государствам, международным организациям, юридическим и физическим лицам или признает за собой долговые обязательства третьих лиц в целях финансирования дефицита бюджета и обеспечения развития социально-экономических программ.

Глава 2. Совершенствование состояния законодательства в сфере государственного долга

2.1. Современное состояние законодательства в сфере государственного долга 

 Валютная, бюджетная и долговая политика страны очень тесно взаимодействуют друг с другом: государственный долг оказывает влияние на экономический рост, денежный поток, инфляцию, ставку рефинансирования, уровень безработицы, инвестиционный объем в экономику государства в целом и реальный сектор экономики, а также влияет на сокращение инвестиционных ресурсов в экономике и разрушение в воспроизвод­ственных процессах, спады экономического развития.

Со временем задолженность выходит за рамки возможностей страны, и это порождает необходимость в сокращении расходной части бюджета на инвестиционные и социальные цели, а так же цели, которые не связан­ны с оплатой и обслуживанием государственного долга.

В Бюджетном кодексе РФ говорится, что «государственным долгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими, юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права».

Основными формами долговых обязательств РФ являются: кредитные соглашения и договоры, государственные ценные бумаги, договоры о предоставлении гарантий РФ, договоры поручителей РФ, переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг РФ, соглашения и договоры РФ о продлении и реструктуризации долговых обязательств.

Причинами появления государственного долга служат: внешние и внутренние заимствования для финансирования бюджетного дефицита; капитализация процентов по ранее полученным кредитам; недофинансирование обязательств, принятых государством к исполнению.

К нормативно-правовой базе внутреннего государственного долга относят:

  1. Федеральные законы.

- Бюджетный кодекс РФ;

- ФЗ «О федеральном бюджете»;

- ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

  1. Постановления и распоряжения Правительства РФ.

Постановление и распоряжение Правительства РФ:

- «Об эмиссии государственных ценных бумаг»;

- «Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций»;

- «О Генеральных условиях выпуска и обращения облигаций государственных нерыночных займов».

  1. Приказы Минфина России.

- Приказ Минфина России «О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по казначейским обязательствам»;

- «О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по ГКО/ОФЗ» и др.

  1. Иные документы.

- Положение Банка России «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг».

Государственный долг России возникает, прежде всего, в результате государственных заимствований России, под которыми согласно п. 1 ст. 103 Бюджетного Кодекса РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени России, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства России.

Другой составляющей частью государственного долга России являются долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Россией.

Третьей составляющей государственного долга России являются долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие Бюджетного Кодекса. Речь идет, наряду с прочим, об обязательствах бывшего Союза ССР, принятых на себя Россией.

Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Следует сказать, что среди болевых проблем современной бюджетной политики проблема государственного долга занимает особое место. Она является одной из основных проблем российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направление финансовой и бюджетной политики.

Для государства на федеральном и региональном уровнях возможно применение двух видов долговых обязательств: внутреннего или внешнего долга. Для муниципалитетов называется возможность применения только одного вида - внутреннего долга.

Необходимо четко определить в законодательстве процедуры и механизмы взаимодействия и координации, функции и сопряженную с ними ответственность, а также обмен информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику. При этом необходимым является придание большей четкости бюджетным документам, и снятие имеющейся в них место правовой неопределенности.

Государственная книга внешнего долга Российской Федерации предназначается только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не включает данных о реализации обязательств по соглашениям обеими сторонами (погашение долговых обязательств или изменение их объемов), а также о приостановлении или отмене соглашений.

Помимо Бюджетного Кодекса РФ нормативно-правовой базой государственного долга является Федеральный закон от 01.12.2014 № 384-ФЗ
(ред. от 13.07.2015) «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»[14].

При принятии бюджета на очередной финансовый год определяются:

  1. верхний предел государственного внешнего долга РФ;
  2. верхний предел внешнего долга перед РФ;
  3. предел предоставления гарантий третьим лицам.

Предельный размер государственных внешних заимствований, как правило, не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга.

При разработке проекта бюджета на очередной финансовый год в обязательном порядке должна быть разработана и одобрена Программа государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году.

Правительство РФ имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу, только в том случае, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования РФ.

В Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

Правительство РФ может осуществлять внешние займы, не включенные в программу, если это приводит к сокращению расходов по обслуживанию внешнего долга. В нее включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы.

Предельный объем внешнего государственного долга, пределы внешних заимствований России на очередной финансовый год утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Предельный размер государственных внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга РФ. Правительство может превышать размер внешних заимствований, если это ведет к сокращению расходов по обслуживанию внешнего долга.

Современное бюджетное законодательство Российской Федерации отказалось от валютного признака, ранее формировавшего понятие внутреннего долга. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ государственный внутренний долг определяется как обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов РФ перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Анализируя предложенное определение, а также учитывая содержание п. 4 ст. 98 и 99 БК РФ, можно выделить основные элементы в структуре государственного внутреннего долга Российской Федерации и ее субъектов.

Государственный внутренний долг Российской Федерации включает:

– обязательства по государственным ценным бумагам Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации;

– обязательства по кредитам, полученным Российской Федерацией и выраженным в валюте Российской Федерации;

– обязательства по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

– обязательства по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

– иные долговые обязательства Российской Федерации, оплата которых предусмотрена в валюте Российской Федерации.

Государственный внутренний долг субъектов РФ по структуре идентичен федеральному внутреннему долгу, отличия обнаруживаются только на территориальном уровне. Учитывая подобную аналогию, законодатель отказался от формулировки определения понятия «государственный долг субъекта Российской Федерации», которая представлена в первоначальной редакции БК РФ, показав лишь специфику в структуре государственного долга субъекта РФ.

Представляется, что в структуре государственного внутреннего долга преобладают именно облигационные формы обязательств, в частности государственные ценные бумаги, выпущенные Российской Федерацией и субъектами РФ; исходя из этого, более детально проанализируем данный вид обязательств. В современной практике государственных внутренних заимствований бюджетное законодательство закрепляет ценные бумаги как единственную используемую форму государственных внутренних заимствований. В федеральных законах о бюджете за последние годы в рамках программ государственных внутренних заимствований Российской Федерации закрепляются именно ценные бумаги.

Тот факт, что государственный заем может быть получен только путем выпуска ценных бумаг, неоднократно находит подтверждение в судебной практике Российской Федерации. Например, ФАС Северо-Западного округа рассматривал дело о займе между Ненецким автономным округом и ООО «ЛУКойл-Север». Из материалов дела следовало, что доказательств выпуска Ненецким автономным округом ценных бумаг не было представлено, что свидетельствует о нарушении администрацией данного округа требований действующего законодательства при заключении договора займа. Согласно бюджетному законодательству государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ, являются одним из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Судами обеих инстанций было установлено, что доказательства, свидетельствующие о включении в закон о бюджете Ненецкого автономного округа на 2005 г. спорного займа, а также о представлении законодательному органу Ненецкого автономного округа программы внутренних заимствований на этот год, отсутствуют. С учетом всех материалов дела и доказательств кассационная инстанция вынесла решение о том, что суды обеих инстанций обоснованно признали спорный договор ничтожным как не соответствующий требованиям бюджетного законодательства, следовательно, данный договор займа является односторонней ничтожной сделкой, поэтому администрация обязана возвратить ООО «ЛУКойл-Север», полученные по этой сделке, денежные средства[15].

Соответственно, приходим к выводу, что публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ) могут получить заем от юридического или физического лица только путем выпуска ценных бумаг от своего имени, что и послужит основанием для возникновения отношений в сфере государственного внутреннего долга. Однако отметим, что в сфере государственного внутреннего долга в форме государственных внутренних займов возникают и функционируют не только финансовые правоотношения, но и иные, в частности конституционно-правовые и гражданско-правовые, поскольку правовое регулирование данного института закреплено в Конституции РФ, Гражданском и Бюджетном кодексах РФ и иных нормативно-правовых актах. В п. 4 ст. 75 Основного Закона закрепляется добровольный характер государственных займов, выпускаемых в порядке, определяемом федеральным законодательством.

В соответствии со ст. 817 ГК РФ государственный заем оформляется договором, по которому займодавец приобретает выпущенные государственные облигаций или иные государственные ценные бумаги, удостоверяющие право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение[16].

Согласно положениям данной статьи Российская Федерация и ее субъекты могут выпускать государственные облигации или иные ценные бумаги, устанавливающие между их эмитентом и приобретателем отношения займа. Очевидно, что вопросы государственного займа регулируются не только бюджетным законодательством, но и гражданским. Соотношение применения норм Бюджетного и Гражданского кодексов РФ при возникновении обязательств по государственному займу следует использовать исходя из того, что ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относит осуществление государственных и муниципальных заимствований, а ст. 114 – регулирует выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг.

Однако отношения, касающиеся договора государственного займа, заключенного путем приобретения заимодавцем государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, регулируются уже нормами ст. 817 ГК РФ. Особенности подобного правового регулирования порождают и проблему квалификации отношений и, соответственно, необходимости применения норм определенной отрасли права. При этом законодатель разделил вопросы, касающиеся эмиссии государственных ценных бумаг (финансовые правоотношения, регулируемые БК РФ) и отношений между заимодавцем и заемщиком по договору государственного займа (гражданско-правовые отношения, регулируемые ГК РФ), в которых согласно ст. 124 ГК РФ органы государственной власти выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правовых отношений.

Таким образом, отношения по государственному внутреннему долгу имеют как публично-правовой, так и гражданско-правовой характер, поскольку одной из сторон в данных правоотношениях выступают физические или юридические лица. Рассматривая финансовые правоотношения, возникающие в сфере государственного внутреннего долга, и их финансово-правовое регулирование, следует раскрыть и вопросы установления верхнего предела государственного внутреннего долга, закрепленного бюджетным законодательством.

В федеральном законе «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» отчетливо прослеживается тенденция к повышению верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации (табл. 2.1).

Таблица 2.1

Верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации в 2015–2017 гг., тыс. руб.

Годы

2015

2016

2017

8 119 869 325,1

7 733 147 445,4

8 514 329 368,3

 

В первоначальной редакции указанного Закона сумма верхнего предела  на 2017 г. была значительно ниже и равнялась 7 218 501 812,0 тыс. руб. Однако редакция данного Закона от 20 апреля 2015 г. увеличила верхний предел государственного внутреннего долга. Исследуя данные таблицы об установленных суммах верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации, можно сделать вывод, что увеличение этого предела объясняется необходимостью финансировать дефицит федерального бюджета, спрогнозированный на текущий и будущий периоды[17].

Подводя итоги, отметим, что правильное применение правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в рамках государственного внутреннего долга, позволяют сделать эффективнее и реальнее не только правовую политику, но и бюджетную политику государства.

Несмотря на постоянное совершенствование нормативно-правовой базы государственного долга, единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано, и первостепенную роль в этой ситуации играет несовершенство российского законодательства. В правовом регулировании нуждается порядок применения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов. В большей согласованности нуждается политика управления активными и пассивными долгами. В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом. Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику. При этом необходимо придать большую четкость бюджетным документам, и этим снять имеющую в них место правовую неопределенность.

 2.2. Проблемы и пути развития нормативного регулирования в сфере государственного долга

Существует несколько проблем нормативно-правового регулирования государственного долга России.

Основная проблема государственного долга России состоит в том, внешний долг страны достаточно высок и необходимы изменения в законодательном регулировании внешних долгов с учетом современной политической ситуации. В 2014-2015 гг. на ситуацию в России повлияли несколько факторов, наложившихся друг на друга: понижение цен на нефть, конфликт на Украине, введение санкций и связанное с ним ограничение доступа российских корпораций к рынкам капитала, последовавшие затем отток капитала из России и ослабление курса рубля, что, в свою очередь, подстегнуло инфляцию.

Очевидно, что растущий внешний долг чреват ухудшением условий заимствований и их последующего обслуживания. Особенность России в том, что у нее есть большое количество госкомпаний, чьи долги весьма велики не только по сравнению с их выручкой, но и по отношению ко всему ВВП. По некоторым подсчетам, внешний госдолг России вместе с долгами госкомпаний уже сравним с внешним долгом США (в процентах ВВП)[18]. 

Главная причина сложившейся ситуации заключается в том, что за весь период так и не выработаны правовые инструменты, обеспечивающие управление внешним долгом России.

Но при правильных действиях возможно на законодательном уровне ввести ограничения на трансграничное движение капитала, это поможет удержать средства в России и снизить падение курса рубля. 
Что же касается долга России, то в рублевом эквиваленте погашение за последние полгода около $ 30 млрд. внешних долгов не дали никакого положительного результата, т.к. девальвация приблизилась к 40 %. Так что, несмотря на то, что долги выплачивались, рублевый эквивалент суммарной задолженности только нарастал.

Таким образом, бюджетные средства идут только на внешние выплаты госдолга. Поэтому необходимо составить программу экстренного погашения внешнего долга и расчетов по международным обязательствам.

Еще одной проблемой является недостаточно эффективное регулирование выпуска и размещения государственных ценных бумаг. Российский рынок государственных ценных бумаг характеризуется следующими особенностями, которые препятствуют его развитию:

  1. Низкая доля частных инвесторов.
  2. Краткосрочный характер государственных ценных бумаг.
  3. Падение доверия населения к государству.
  4. Отсутствием единой технологии первичного размещения ГЦБ.

Необходимо на законодательном уровне закрепить положения о частных инвесторах, которые будут развивать российское производство. Например, в Японии, Германии, США на рынке ГЦБ преобладают стратегические инвесторы, которые вкладывают капитал в развитие производства. За счет выпуска в обращение государственных ценных бумаг они реализуют следующие программы: 

- строительство автомобильных и железных дорог;

- вложения в инновационные отрасли, включая современные средства телекоммуникаций, интернет-технологии и др.;

- финансовое обеспечение развития высоких технологий; 

- решение социальных задач, в частности поддержание жилищного строительства; 

- укрепление и развитие инфраструктуры финансового рынка.

Поэтому необходимо использовать мировой опыт по нормативно-правовому регулированию размещения ценных бумаг и расширению прозрачности информации.

В качестве важнейших перспектив рынка ГЦБ следует рассматривать следующие направления:

1) внедрение мировых стандартов в организацию рынка; 

2) повышение требований к информационной обеспеченности инвесторов; 

3) улучшение законодательства в сфере ГЦБ и контроль за его выполнением.

Также одной из важнейших проблем правового регулирования в сфере государственного долга являются государственные гарантии.

Институт государственных гарантий существует в законодательстве Российской Федерации с 1999 г. и на протяжении последних лет его правовое регулирование менялось. Государственную гарантию рассматривают как способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, т.е. и как гражданско-правовой институт, и как институт бюджетного права.

Различия в правовом регулировании на федеральном и региональном уровнях, отсутствие единообразия судебной практики и единства мнений в доктрине по вопросу о правовой природе государственной гарантии создают проблемы и риски для правоприменителя.

Нормативное определение государственной гарантии появилось в законодательстве с внесением в Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ изменений путем включения ст. 115, согласно которой государственной гарантией признавался способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого гарант (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) давал письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому выдавалась государственная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или в части.

С внесением в БК РФ изменений Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ законодатель ушел от вышеуказанного определения государственной гарантии и поименовал ее как вид долгового обязательства, в силу которого соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательства перед бенефициаром.

 Несмотря на то что положения о государственной гарантии как об одном из способов обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств в ГК РФ отсутствуют, ст. 115 БК РФ установлено, что государственная гарантия предоставляется для обеспечения исполнения обязательств (основного обязательства и обязательства по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера) (ст. 115 БК РФ). Таким образом, федеральное законодательство признает государственную гарантию способом обеспечения исполнения обязательств. Региональное законодательство отвечает на этот вопрос по-своему.

Приведем примеры. Государственной гарантией Астраханской области признается вид долгового обязательства, в силу которого Астраханская область (гарант) обязана при наступлении предусмотренного в государственной гарантии события уплатить бенефициару по его письменному требованию денежную сумму за счет средств областного бюджета[19]. Аналогичное определение государственной гарантии дается в законодательстве Пермского края[20]. При анализе регионального законодательства, тем не менее, необходимо учитывать, что согласно п. 4 ст. 3 БК РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения в пределах своей компетенции, установленной ст. 8 БК РФ, которой, в свою очередь, предоставление государственных гарантий субъектов РФ отнесено к компетенции субъектов РФ. Однако подп. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к ведению РФ и субъекты РФ в данной сфере правом нормотворчества не наделены.

Яркий пример своеобразного определения государственной гарантии представляет собой законодательство Ярославской области[21], в котором в качестве формы государственно-правовой гарантии указан залог областного имущества, хотя согласно судебной практике[22] договор залога имущества Ярославской области не является государственной гарантией.

Законодательство Пензенской области иллюстрирует развитие идеи «схожести» государственной гарантии[23] с залогом государственного имущества: им предусматривается возможность заменить государственную гарантию залогом областного имущества путем передачи в залог приобретенного за счет кредита имущества субъекту государственной поддержки по договору купли-продажи товара в кредит с условием о рассрочке платежа либо по договору аренды с правом выкупа арендуемого имущества. В качестве способа обеспечения гражданско-правовых обязательств государственные гарантии определяются законодательством г. Санкт-Петербурга[24], Свердловской области[25] и ряда других муниципальных образований.

Отождествление государственной гарантии и поручительства присутствует только на муниципальном уровне[26]. В науке мнения разделились по такому же принципу:

- одни ученые рассматривают государственную гарантию в качестве способа обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств (О.Н. Садиков, Е. Андреева, В.В. Паплинский),

- другие признают за ней публично-правовой характер (С.О. Шохин, М.В. Сенцова, Е.В. Покачалова, И.В. Грачева, Н.Ю. Рассказова). Автор разделяет точку зрения первой группы ученых исходя из следующего.

Согласно положениям ст. 115 БК РФ государственной гарантией обеспечивается исполнение гражданско-правовых обязательств, а в отношениях с иными участниками гражданско-правовых отношений — гражданами и юридическими лицами — публично-правовое образование выступает на равных началах (ст. 124 ГК РФ).

На практике выдача государственной гарантии сопровождается заключением договора о предоставлении государственной гарантии, и из положений бюджетного законодательства можно сделать вывод о том, что в определении условий, не урегулированных бюджетным законодательством, стороны свободны, т.е. соблюдается один из базовых принципов гражданского права.

Судебная практика в основном исходит из признания государственной гарантии способом обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, и первоначально на этом же базировалось нормативное определение государственной гарантии. Согласно п. 4 Постановления Пленума ВАС  РФ от  22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных гарантий, применяются нормы ст. 115-117 БК РФ, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений и обусловливаемые спецификой их субъектного состава, общие положения ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств, а также в силу сходства данных правоотношений с отношениями, урегулированными нормами § 5 главы 23 ГК РФ, - норма ГК РФ о договоре поручительства (п. 1 ст. 6 ГК РФ). Однако встречаются и другие точки зрения. Например, судами делается вывод об отсутствии гарантии и договора о ее предоставлении гражданско-правового характера, поскольку упоминание об этом виде договора отсутствует в ГК РФ[27]. В пользу публично-правовой природы государственной гарантии в доктрине приводятся следующие аргументы. Так, согласно И.В. Грачевой:

- правовую основу регламентации государственных гарантий составляют БК РФ, законы о бюджете РФ, законы и нормативные акты субъектов РФ и муниципальных образований;

- государственная гарантия является частью государственного кредита, который следует рассматривать как публично-правовую категорию;

- публично-правовой механизм исполнения обязательства гарантом;

- особый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета в случае неисполнения гарантом-государством в добровольном порядке своих обязательств по договору о предоставлении государственной гарантии (неприменение ст. 395 ГК РФ согласно судебной практике)[28]. Как полагает С.О. Шохин, финансово-правовой характер государственной гарантии обусловливается следующими причинами:

- особый субъектный состав, поскольку гарантом выступает государство, которое в одностороннем порядке определяет условия и порядок предоставления государственной гарантии;

- особый порядок учета предоставления гарантий, предусмотренный ст. 116-117 БК РФ;

- финансовый контроль со стороны государства над предоставлением гарантий;

- исполнение обязательств по выданной государственной гарантии обеспечивается государственной казной[29].

Доводы сторонников публично-правовой природы сводятся к особенностям статуса публично-правовых образований как участников гражданско-правовых отношений. Действительно, публично-правовое образование ограничено с имущественной точки зрения бюджетными средствами, в связи с чем соблюдение установленных процедур предоставления и их учета оправданно, несмотря на то что в судебной практике имеются и решения, согласно которым невыполнение некоторых из установленных процедур (например, проведения анализа финансового состояния получателя гарантии[30], неутверждения в решении о бюджете на очередной финансовый год общей суммы предоставляемых гарантий[31]) влечет недействительность сделки по предоставлению гарантии.

В то же время особенности статуса гаранта не являются определяющим критерием для дисквалификации государственной гарантии как способа обеспечения исполнения обязательств, в основе лежит именно характер обеспечиваемых обязательств. Кроме того, если следовать логике данной группы авторов, мы неизбежно приходим к выводу о том, что любые конструкции гражданского права, в которых участвует публично-правовое образование, в действительности не являются гражданско-правовыми в силу особого субъектного состава и определенных процедур, связанных с участием в них такого публичного образования. И в этом случае ни один государственный контракт, например, не будет обладать гражданско-правовой природой. А это, в свою очередь, будет противоречить другому аргументу этой же группы авторов — определению в качестве квалифицирующего признака соответствующего кодекса, в котором содержатся положения о данном институте, ведь ГК РФ эти отношения регулироваться будут.

Таким образом, несмотря на то, что государственная гарантия прямо не поименована в ГК РФ в качестве гражданско-правового способа обеспечения обязательств, ее обеспечительная сущность и частноправовая природа отношений, в обеспечение которых она предоставляется, позволяют предположить, что государственная гарантия относится к гражданско-правовым институтам обеспечения обязательств.

Близость государственной гарантии к способам обеспечения исполнения обязательств и, как следствие, акцент на ее частно-правовой природе делают следующие авторы: О.Н. Садиков, Е. Андреева, В.В. Паплинский. Представляется справедливым мнение О.Н. Садикова, согласно которому особенности государственных и муниципальных гарантий состоят в том, что они предоставляются в пределах предусмотренных бюджетных ассигнований после проверки финансового состояния лица, испрашивающего такую гарантию, являются безвозмездными, обычно покрывают обеспечиваемое обязательство частично и могут не предусматривать предъявления регрессного требования гаранта к неисправному должнику.

К таким гарантиям в силу их гражданско-правовой природы должны применяться общие положения гражданского права, в  частности нормы о действительности сделок и порядке исполнения денежных обязательств.

В то же время вызывает сомнение позиция Е. Андреевой, которая считает имущественный характер государственной гарантии ключевым признаком отнесения ее к гражданско-правовым способам обеспечения обязательств[32].

Полагаем, что имущественный характер отношений не является единственным и ключевым признаком для квалификации отношений в качестве гражданско- правовых, поскольку имущественные отношения могут быть основаны и на административном или ином властном подчинении (например, налоговые), и в этом случае в силу п. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство к ним применяться не будет, если иное не предусмотрено законодательством. Следующий сторонник гражданско-правовой природы государственной гарантии, В.В. Паплинский, затрагивает проблему соотношения государственной гарантии с поручительством и полагает, что государственная гарантия объединяет в себе черты поручительства и банковской гарантии[33]. Сходство с банковской гарантией, думается, весьма условно в силу ее особого субъектного состава и самостоятельного (неакцессорного) характера.

 В свою очередь, соотношение государственной гарантии с поручительством предлагаем проследить на примере анализа ст. 532 ГК РФ и практики ее применения.

Данной статьей предусмотрено, что при оплате покупателем товаров по договору поставки для государственных или муниципальных нужд государственный или муниципальный заказчик признается поручителем по этому обязательству покупателя. Судебная практика по вопросу применения данной статьи противоречива. С одной стороны, есть решения, согласно которым обязательство поручительства по государственным контрактам предполагает предоставление государственной гарантии[34].

С другой стороны, есть и решения, согласно которым отношения сторон по государственному контракту не подпадают под определение муниципальной гарантии и, таким образом, ответственность и заказчика, и покупателя носит солидарный характер[35]. В судебной практике имеется также своеобразное решение, согласно которому муниципальный контракт рассматривается как поручение муниципального заказчика за исполнение покупателем обязательств по оплате, не предусматривающее в качестве ответственности за просрочку оплаты начисление неустойки, что надлежит рассматривать как ограничение объема ответственности поручителя против ответственности должника[36]; данная позиция также подтверждена ВАС РФ[37].

Как видно, с одной стороны, подчеркивается возможность оформления отношений сторон в виде поручительства, с другой — предъявляются требования бюджетного законодательства. По мнению автора, сказанное свидетельствует о возможности применения к данным правоотношениям норм гражданского законодательства о поручительстве, т.е. о наличии у данных отношений гражданско-правовых черт, но не об отождествлении государственной гарантии с договором поручительства. Учитывая субсидиарное применение гражданского законодательства, правоприменителю при заключении государственных контрактов следует учитывать возможные риски предъявления требований бюджетного законодательства и не полагаться на применение норм гражданского законодательства о поручительстве. Автор считает, что в пользу гражданско-правовой природы государственной гарантии можно привести еще один аргумент.

Статьей 115 БК РФ устанавливаются особые условия возникновения обязательств из государственной гарантии (например, соблюдение письменной формы и порядка предоставления). Иные вопросы, касающиеся в том числе исполнения обязательств, ответственности и пр., исходя из позиции ВАС РФ, должны регулироваться гражданским законодательством и с учетом принципов последнего. Кроме того, в судебной практике существует множество решений, в которых, ориентируясь на позицию ВАС РФ, отраженную в Постановлении Пленума от 22.06.2006 № 23, суды применяют к отношениям, вытекающим из государственной гарантии, нормы гражданского законодательства о поручительстве.

Имеется также дело, в котором прямо указано, что государственная гарантия — это гражданско-правовая сделка, в отношении которой применяются нормы гражданского и бюджетного законодательства. На наш взгляд, преимущество гражданско-правовых черт в природе государственной гарантии требует отражения не только в судебной практике, но и в  первую очередь в ГК РФ путем включения в главу 23 параграфа «Государственная гарантия», поскольку гражданско-правовое начало в данном случае первично, а бюджетное законодательство должно применяться только в силу особенностей субъектного состава, т.е. участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований.

Особенность государственной гарантии как одного из видов государственных долговых обязательств заключается в том, что в материальном смысле она становится государственным долгом только при наступлении оговоренного гарантийного случая. Поэтому в литературе применительно к государственным гарантиям нередко можно встретить такие формулировки, как "условный долг", "потенциальный долг" или "вероятностный долг".

При этом следует отметить, что действующее бюджетное законодательство РФ момент возникновения государственного долга по государственной гарантии связывает с фактом ее выдачи, а не с наступлением гарантийного случая. Согласно положениям ст. ст. 98 - 99 Бюджетного кодекса РФ в состав государственного долга включается общая сумма предоставленных государственных гарантий. В соответствии с ч. 4 ст. 115.2 Бюджетного кодекса РФ законом о бюджете должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных государственных гарантий, то есть резервируется сумма погашения долгового обязательства.

Будучи акцессорным обязательством, государственная гарантия следует судьбе основного обязательства, в обеспечение исполнения которого она выдана. Иными словами, наступление гарантийного случая, а следовательно, и возникновение материального государственного долга в полной мере зависит от надлежащего исполнения основного обязательства, в том числе от надежности принципала. В этой связи представляется необходимым проанализировать условия предоставления государственных гарантий, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации, поскольку они играют важную роль в предотвращении трансформации государственной гарантии из условного обязательства в государственное долговое обязательство в материальном смысле.

В ст. 115.2 Бюджетного кодекса РФ сформулированы основные условия, с которыми законодатель связывает возникновение обязательств по государственной гарантии. К таковым относятся: проведение анализа финансового состояния принципала; предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии; отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом бюджетной системы РФ, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по ранее предоставленным государственным или муниципальным гарантиям.

Анализ финансового состояния принципала, представляющий собой, по сути, процедуру оценки финансового положения принципала с целью определения его надежности и способности исполнить им принятое обязательство перед бенефициаром (основное обязательство), проводится финансовым органом в установленном им порядке либо привлеченным агентом, причем в силу нормы ч. 3 ст. 115.2 Бюджетного кодекса РФ, изложенной Федеральным законом от 22 октября 2014 года N 311-ФЗ[38], данный анализ носит не только предварительный, но и последующий характер.

В Бюджетном кодексе РФ установлены два исключения, в силу которых проведение анализа финансового состояния не является обязательным. К ним относятся случаи предоставления государственных гарантий:

- для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера;

- без права регрессного требования гаранта к принципалу.

Последнее из указанных изъятий вызывает недоумение, поскольку получается, что подобный анализ ориентирован на оценку достаточности у принципала по государственной гарантии средств для возмещения гаранту уплаченных по гарантии сумм в порядке регресса. Однако, на наш взгляд, анализ финансового состояния принципала, прежде всего, должен отражать степень риска наступления гарантийного случая. Предоставление государственной гарантии в обеспечение исполнения обязательств непроверенного принципала в отсутствии условия о праве регрессного требования гаранта к принципалу увеличивает вероятность бюджетных потерь, связанных исполнением государственной гарантии. Поэтому, на наш взгляд, представляется целесообразным ограничить случаи необязательного проведения анализа финансового состояния принципала только предоставлением государственной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.

Кроме того, следует обратить внимание на формулировку рассматриваемого условия предоставления государственной гарантии. Думается, что законодателем презюмировался положительный результат проведения подобного анализа. Однако отсутствие правовой определенности в части требований к параметрам финансового состояния принципала и результату проведения такого анализа, при котором может быть предоставлена государственная гарантия, как видится, может привести на практике к формальному подходу при соблюдении данного условия. В этой связи считаем обоснованным уточнить указанное условие предоставления государственной гарантии, закрепленное в ч. 1 ст. 115.2 Бюджетного кодекса РФ, следующим образом: "получение положительного заключения по результатам проведения анализа финансового состояния принципала". Также следует законодательно определить параметры финансового состояния принципала, при котором государственная гарантия может быть предоставлена. В качестве таковых могут выступать, например, величина его чистых активов, наличие (отсутствие) просроченной кредиторской задолженности и т.п.

Следующим условием, соблюдение которого является обязательным для получения государственной гарантии, служит предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования гаранта к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии. Законодатель подчеркивает, что такое обеспечение должно соответствовать требованиям ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ, регулирующей порядок и условия предоставления бюджетных кредитов, и гражданского законодательства РФ[39].

При этом законодатель вновь предусматривает определенные исключения из названного правила. Так, обеспечение исполнения обязательства по удовлетворению регрессного требования гаранта к принципалу в связи с исполнением государственной гарантии не требуется в случаях:

- когда принципалом является Российская Федерация, субъект Российской Федерации;

- при предоставлении государственной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера;

- если гарантией не предусмотрено право регрессного требования гаранта к принципалу.

Кроме того, бюджетным законодательством РФ могут быть также установлены изъятия в отношении государственных гарантий, предоставляемых в обеспечение исполнения обязательств муниципального образования.

Прежде чем говорить о целесообразности рассматриваемого условия предоставления государственной гарантии, необходимо особо обратить внимание на значение условия государственной гарантии о праве регрессного требования гаранта к принципалу. Бюджетный кодекс РФ разделяет условия государственной гарантии (ч. 5 ст. 115) и условия предоставления государственной гарантии (ч. 1 ст. 115.2).

Многие ученые отмечают необходимость закрепления регрессного требования гаранта к принципалу в качестве обязанности, а не права гаранта, обусловливая это тем, что без предъявления регрессных требований предоставляемая государственная гарантия фактически является формой финансирования целей, которые не запланированы в расходной части соответствующего бюджета[40].

Действительно, в соответствии с ч. 12 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ исполнение государственных гарантий учитывается в составе расходов или источников финансирования дефицита соответствующего бюджета в зависимости от наличия в гарантии условия о регрессе. Средства, направляемые на исполнение государственной гарантии, относятся к иным источникам финансирования дефицита соответствующего бюджета только в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу (ч. 1 ст. 94, ч. 1 ст. 95 Бюджетного кодекса РФ).

Более того, по справедливому замечанию М.Е. Можаровой, "в случае если гарант не обладает правом регресса, то фактически отсутствует побуждение принципала к исполнению обязательств перед бенефициаром. Такая гарантия, как способ обеспечения исполнения обязательств, теряет свою обеспечительную функцию"[41].

На этих основаниях мы полностью разделяем давно сформировавшуюся в науке позицию о необходимости закрепления в Бюджетном кодексе РФ регрессного требования гаранта к принципалу в качестве обязательного условия государственной гарантии. По нашему мнению, это не только позволит максимизировать ответственность принципала по исполнению своего обязательства перед кредитором (бенефициаром по гарантии), а также в случае наступления гарантийного случая компенсирует понесенные бюджетом расходы по исполнению государственной гарантии.

Стоит добавить, что некоторые субъекты РФ задумываются о выгодности условий предоставляемых государственных гарантий с позиции обеспечения публичного интереса и предоставляют свои гарантии исключительно с условием о регрессном требовании гаранта к принципалу.

Возвращаясь к условию предоставления государственной гарантии о необходимости предоставления принципалом обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования, отметим, что некоторые авторы выражают сомнения по поводу целесообразности введения данного условия. Например, М. Кошлина считает, что "наличие такого требования представляется достаточно спорным и не соответствующим самой сути рассматриваемого института государственных гарантий, поскольку получателю государственной гарантии также требуется обеспечить свое обязательство перед третьим лицом с помощью государственной гарантии, а получение государственной гарантии само по себе тоже требует ликвидного обеспечения. Соответственно, целесообразнее представить свое обеспечение непосредственно кредитору получателя гарантии. Таким образом, налицо неравнозначность предоставляемых обеспечений, поскольку государственная гарантия субъекта РФ обеспечивает кредитору возврат средств в максимальной степени"[42].

Позицию данного автора мы не можем поддержать, прежде всего, ввиду ее противоречивости. При обеспечении принципалом исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования по государственной гарантии не происходит никакого конкурирования обеспечительных мер. Государственная гарантия обеспечивает надлежащее исполнение принципалом своих обязательств перед бенефициаром (основного обязательства), тогда как предоставляемое принципалом обеспечение направлено на гарантирование исполнения им регрессного требования гаранта в связи исполнением государственной гарантии. Данное условие предоставления государственной гарантии ориентировано на стимулирование принципала к исполнению основного обязательства и на нивелирование рисков, связанных с невозвратом принципалом суммы гарантии, уплаченной гарантом бенефициару.

В качестве последнего из вышеперечисленных условий предоставления государственных гарантий, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, выступает отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом бюджетной системы РФ, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по ранее предоставленным государственным или муниципальным гарантиям. Указанное условие не содержит каких-либо исключений и, исходя из его формулировки, подлежит применению всеми потенциальными принципалами.

Вместе с тем следует обратить внимание на то, что аналогичное условие предоставления бюджетного кредита, установленное в ч. 1 ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ, содержит оговорку о том, что необходимость отсутствия просроченной задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему РФ не распространяется на публично-правовые образования. Бюджетным кодексом РФ не установлено определение понятия "обязательные платежи в бюджетную систему РФ", при этом встречаются упоминания данного термина в привязке с налогами и сборами (например, ч. 7 ст. 20, ст. 31, ч. 1 ст. 40). Учитывая, что плательщиками налогов и сборов публично-правовые образования быть не могут, пользуясь аналогией, можно предположить, что и природа иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ не предполагает, что субъектом таких платежей могут выступать публично-правовые образования. Собственно, это абсурдно, ведь данные платежи поступают в соответствующий бюджет, являющийся материальной основой существования публично-правового образования.

Таким образом, необходимость отсутствия задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, по нашему мнению, не распространяется на принципалов - публично-правовые образования, а отсутствие указания на это в ч. 1 ст. 115.2 Бюджетного кодекса РФ свидетельствует лишь о несовершенстве законодательной техники.

Неопределенностью характеризуется и понятие "неурегулированные обязательства по ранее предоставленным государственным или муниципальным гарантиям". Непонятно, что законодатель имеет в виду: наличие выданной гарантии, срок действия которой еще не истек, или задолженность принципала по возмещению в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом по государственной гарантии. Представляется, указанная формулировка также нуждается в конкретизации в нормах бюджетного законодательства РФ.

Следует отметить, что до 2008 года Бюджетным кодексом РФ предъявлялось еще одно требование в качестве условия предоставления государственной гарантии - конкурсный отбор. Однако реализация его была затруднена неопределенностью нормы ст. 115 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей, что "гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе", при этом случаи, когда конкурс необходимо проводить, а когда нет, законодателем не были установлены. Проблема отсутствия императивного требования о проведении конкурсного отбора получателя гарантии поднималась в работах многих исследователей и рассматривалась, как правило, с точки зрения увеличения риска невозврата средств, полученных под гарантию[43].

По нашему мнению, осуществление конкурсного отбора принципалов с учетом установленных действующим бюджетным законодательством РФ условий предоставления государственных гарантий, рассмотренных нами выше, не имеет особенного смысла. Принципал главным образом должен отвечать требованию надежности, а с этой задачей в целом справляются закрепленные в ст. 115.2 Бюджетного кодекса РФ условия. Вместе с тем стоит учитывать, что государственные гарантии предоставляются в соответствии с законом о соответствующем бюджете, которым утверждается верхний предел государственного долга (в особенности это касается государственных гарантий субъектов РФ, которые в силу ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодекса РФ предоставляются строго в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, установленной на соответствующий финансовый год законом о бюджете). Иным словами, не все обращения о предоставлении государственных гарантий, поданные принципалами, которые отвечают требованию надежности, могу быть удовлетворены в соответствующем году. В этой связи представляется, что во избежание проявления коррупционного фактора при предоставлении государственной гарантии следует проводить не конкурсный отбор принципалов, а отбор проектов, во исполнение обязательств по которым предполагается предоставление государственной гарантии. Основным критерием отбора проектов может служить величина дохода, который получит соответствующее публично-правовое образование в результате реализации проекта. Причем, такой доход может выражаться не только в реальном увеличении денежной массы, но и в достижении социально значимых целей.

Необходимо заметить, что оценка гарантируемого проекта уже довольно-таки давно практикуется некоторыми регионами при предоставлении государственных гарантий субъекта РФ. Так, например, Порядком организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы, утвержденным Постановлением правительства Москвы от 29 января 2008 года N 71-ПП[44], предусмотрено, что рассмотрение вопроса о предоставлении государственной гарантии города Москвы осуществляется на основании письменного обращения потенциального принципала, содержащего помимо заявления с указанием причин предоставления гарантии также бизнес-план или технико-экономическое обоснование, определяющее финансово-экономические параметры гарантируемого проекта или иных обязательств и возможность их выполнения, его бюджетную эффективность (п. 3.1). Решение о возможности предоставления государственной гарантии города Москвы принимается с учетом заключения об экономической эффективности гарантируемого проекта и его соответствии целям и задачам социально-экономического развития города Москвы, а также об экономической целесообразности предоставления гарантии (3.11, 3.18).

Полагаем целесообразным распространить подобную практику на всю территорию РФ в целом, для чего перечень условий предоставления государственных гарантий, установленный в ст. 115.2 Бюджетного кодекса РФ, необходимо дополнить условием об обязательном проведении конкурсного отбора проектов и иных обязательств, во исполнение которых предполагается предоставление государственной гарантии. Закрепление названного условия в федеральном законе прежде всего будет способствовать минимизации проявления коррупционных факторов при принятии решения о предоставлении государственной гарантии в рамках установленных законом о бюджете предельных значений.

Также необходимо заметить, что ранее в ст. 300 Бюджетного кодекса РФ[45] предусматривались положения об ответственности за предоставление государственных гарантий с нарушением установленного порядка. Данное нарушение могло повлечь наложение штрафов на руководителей государственных органов в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), аннулирование гарантий, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ.

В целях повышения дисциплины при предоставлении государственных гарантий считаем возможным вернуться к правовому порядку, предполагающему юридическую ответственность за предоставление государственных гарантий с нарушением бюджетного законодательства РФ, и, в частности, ввести в КоАП РФ состав административного правонарушения, аналогичный тому, что закреплен в ст. 15.15.2 применительно к порядку предоставления бюджетного кредита. Норму предлагаем изложить следующим образом: "Нарушение гарантом условий предоставления государственной гарантии влечет наложение административного штрафа в размере...".

Резюмируя вышеизложенное, следует определить, что условия предоставления государственных гарантий оказывают существенное влияние на государственную долговую нагрузку, выступая своеобразным "барьером" на пути увеличения бюджетных расходов, связанных с исполнением государственных гарантий. Во избежание трансформации государственной гарантии из условного обязательства бюджета в материальный государственный долг условия получения государственной гарантии должны быть, в первую очередь, ориентированы на недопущение гарантирования государством исполнения обязательств ненадежных принципалов.
Высказанные в настоящей работе предложения, в том числе по уточнению формулировки условия о проведении анализа финансового состояния принципала и по закреплению регрессного требования гаранта к принципалу в качестве обязательного условия государственной гарантии, направлены на предотвращение или компенсацию издержек бюджета по исполнению выданных государственных гарантий. Кроме того, учитывая то обстоятельство, что при предоставлении государственных гарантий государство реализует свою регулятивную функцию, нами предложено предоставлять государственные гарантии при условии проведения обязательного конкурсного отбора проектов и иных обязательств, во исполнение которых предполагается предоставление государственной гарантии. Реализация данного условия, как представляется, позволит, с одной стороны, минимизировать проявления коррупционных факторов при принятии решения о предоставлении государственной гарантии в рамках установленных законом о бюджете предельных значений, а с другой стороны, ранжировать публичные интересы с учетом социально-экономической обстановки в стране.

Заключение

Анализ правового регулирования внешнего долга показал, что государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. При разработке проекта бюджета на очередной финансовый год в обязательном порядке должна быть разработана и одобрена Программа государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году. Предельный объем внешнего государственного долга, пределы внешних заимствований России на очередной финансовый год утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Предельный размер государственных внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга РФ. Правительство может превышать размер внешних заимствований, если это ведет к сокращению расходов по обслуживанию внешнего долга.

Необходимо четко определить в законодательстве процедуры и механизмы взаимодействия и координации, функции и сопряженную с ними ответственность, а также обмен информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику. При этом необходимым является придание большей четкости бюджетным документам, и снятие имеющейся в них место правовой неопределенности.

В процессе исследования было выяснено, что существует несколько проблем нормативно-правового регулирования государственного долга России. Основная проблема государственного долга России состоит в том, внешний долг страны достаточно высок и необходимы изменения в законодательном регулировании внешних долгов с учетом современной политической ситуации. В 2014-2015 гг. на ситуацию в России повлияли несколько факторов, наложившихся друг на друга: понижение цен на нефть, конфликт на Украине, введение санкций и связанное с ним ограничение доступа российских корпораций к рынкам капитала, последовавшие затем отток капитала из России и ослабление курса рубля, что, в свою очередь, подстегнуло инфляцию. Особенность России в том, что у нее есть большое количество госкомпаний, чьи долги весьма велики не только по сравнению с их выручкой, но и по отношению ко всему ВВП. Главная причина сложившейся ситуации заключается в том, что за весь период так и не выработаны правовые инструменты, обеспечивающие управление внешним долгом России. В связи с этим необходимо принять ряд законодательных актов и составить программу экстренного погашения внешнего долга и расчетов по международным обязательствам.

В процессе исследования были выявлены особенности правового регулирования внутреннего долга России. Было выяснено, что в структуре государственного внутреннего долга преобладают облигационные формы обязательств, в частности государственные ценные бумаги, выпущенные Российской Федерацией и субъектами РФ. В современной практике государственных внутренних заимствований бюджетное законодательство закрепляет ценные бумаги как единственную используемую форму государственных внутренних заимствований. В федеральных законах о бюджете за последние годы в рамках программ государственных внутренних заимствований Российской Федерации закрепляются именно ценные бумаги. Публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ) могут получить заем от юридического или физического лица только путем выпуска ценных бумаг от своего имени, что и послужит основанием для возникновения отношений в сфере государственного внутреннего долга.

Одной и проблем выпуска государственных ценных бумаг является недостаточно эффективное регулирование размещения государственных ценных бумаг. Российский рынок государственных ценных бумаг характеризуется следующими особенностями, которые препятствуют его развитию:

  1. Низкая доля частных инвесторов.
  2. Краткосрочный характер государственных ценных бумаг.
  3. Падение доверия населения к государству.
  4. Отсутствием единой технологии первичного размещения ГЦБ.

Необходимо на законодательном уровне закрепить положения о частных инвесторах, которые будут развивать российское производство. Например, в Японии, Германии, США на рынке ГЦБ преобладают стратегические инвесторы, которые вкладывают капитал в развитие производства. Поэтому необходимо использовать мировой опыт по нормативно-правовому регулированию размещения ценных бумаг и расширению прозрачности информации.

В качестве важнейших перспектив рынка ГЦБ следует рассматривать следующие направления: 1) внедрение мировых стандартов в организацию рынка; 2) повышение требований к информационной обеспеченности инвесторов; 3) улучшение законодательства в сфере ГЦБ и контроль за его выполнением.

Также одной из важнейших проблем правового регулирования в сфере государственного долга являются государственные гарантии. В рамках исследования предоставления государственных гарантий было выяснено, что условия предоставления государственных гарантий оказывают существенное влияние на государственную долговую нагрузку, выступая своеобразным «барьером» на пути увеличения бюджетных расходов, связанных с исполнением государственных гарантий.

Стоит учитывать, что государственные гарантии предоставляются в соответствии с законом о соответствующем бюджете, которым утверждается верхний предел государственного долга (в особенности это касается государственных гарантий субъектов РФ, которые в силу ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодекса РФ предоставляются строго в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, установленной на соответствующий финансовый год законом о бюджете).

Таким образом, не все обращения о предоставлении государственных гарантий, поданные принципалами, которые отвечают требованию надежности, могу быть удовлетворены в соответствующем году.

В этой связи представляется, что во избежание проявления коррупционного фактора при предоставлении государственной гарантии следует проводить не конкурсный отбор принципалов, а отбор проектов, во исполнение обязательств по которым предполагается предоставление государственной гарантии.

Основным критерием отбора проектов может служить величина дохода, который получит соответствующее публично-правовое образование в результате реализации проекта. Причем, такой доход может выражаться не только в реальном увеличении денежной массы, но и в достижении социально значимых целей.

Необходимо заметить, что оценка гарантируемого проекта уже давно практикуется некоторыми регионами при предоставлении государственных гарантий субъекта РФ (например, в г. Москве). Полагаем целесообразным распространить подобную практику на всю территорию РФ в целом, для чего перечень условий предоставления государственных гарантий, установленный в ст. 115.2 Бюджетного кодекса РФ, необходимо дополнить условием об обязательном проведении конкурсного отбора проектов и иных обязательств, во исполнение которых предполагается предоставление государственной гарантии.

Закрепление названного условия в федеральном законе, прежде всего, будет способствовать минимизации проявления коррупционных факторов при принятии решения о предоставлении государственной гарантии в рамках установленных законом о бюджете предельных значений.

Во избежание трансформации государственной гарантии из условного обязательства бюджета в материальный государственный долг условия получения государственной гарантии должны быть, в первую очередь, ориентированы на недопущение гарантирования государством исполнения обязательств ненадежных принципалов.

Высказанные в настоящей работе предложения, в том числе по уточнению формулировки условия о проведении анализа финансового состояния принципала и по закреплению регрессного требования гаранта к принципалу в качестве обязательного условия государственной гарантии, направлены на предотвращение или компенсацию издержек бюджета по исполнению выданных государственных гарантий.

Кроме того, учитывая то обстоятельство, что при предоставлении государственных гарантий государство реализует свою регулятивную функцию, нами предложено предоставлять государственные гарантии при условии проведения обязательного конкурсного отбора проектов и иных обязательств, во исполнение которых предполагается предоставление государственной гарантии.

Реализация данного условия, как представляется, позволит, с одной стороны, минимизировать проявления коррупционных факторов при принятии решения о предоставлении государственной гарантии в рамках установленных законом о бюджете предельных значений, а с другой стороны, ранжировать публичные интересы с учетом социально-экономической обстановки в стране.

Список использованных источников

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998г. №145-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. от 30.03.2016) // СПС Консультант Плюс.
  2. Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 2) (в ред. от 12 марта 2014 г.) // СЗ РФ. 2014. № 11. Ст. 1100.
  3. Федеральный закон от 29.07.1998 № 136-ФЗ (ред. от 14.06.2012) «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» // СЗ РФ. № 31. Ст. 3814.
  4. Федеральный закон от 1 дек. 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // СЗ РФ. 2014. № 49. Ст. 6893.
  5. Закон Астраханской области от 07.07.2008 № 40/2008-ОЗ «О предоставлении государственных гарантий Астраханской области» // СПС «Гарант».
  6. Закон Пермского края от 28.02.2008 № 201-ПК «О предоставлении государственных гарантий Пермского края» // СПС «Гарант».
  7. Закон Ярославской области от 14.02.2001 № 4-з «О государственно-правовых гарантиях Ярославской области» // СПС «Гарант».
  8. Постановление ФАС Центрального округа от 14.07.2005 по делу № А14-16525/2004/603/32 // СПС «Гарант».
  9. Закон Пензенской области от 26.04.2004 № 607-ЗПО // СПС «Гарант».
  10. Постановление Свердловской области от 06.08.2002 № 1145-ПП «Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий Свердловской области» // СПС «Гарант».
  11. Постановление администрации города Алатыря Чувашской Республики от 01.09.2008 № 856 «Об утверждении порядка предоставления на конкурсной основе муниципальных гарантий города Алатыря» // СПС «Гарант».
  12. Постановление ФАС Поволжского округа от 06.03.2008 по делу № А12-15225/07 // СПС «Гарант».
  13. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18.05.2007 по делу № А05-9668/2006-23; Определение ВАС РФ от 14.11.2007 № 11567/07 по делу № А05-9668/2006-23 // Вестник ВАС РФ. 2007. № 11. 30 нояб
  14. Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2006 № 09АП-5590/2006-ГК, Президиума ВАС РФ от 23.05.2006 № 975/06 // СПС «Гарант».
  15. Постановления ФАС МО от 14.04.2011 № КГ-А41/2817-11 по делу № А41-7797/10, Десятого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2011 по делу № А41-7797/10 // СПС «Гарант».
  16. Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 23.12.2010 по делу № А79-2485/2010, ФАС Уральского округа от03.2010 № Ф09-1428/10-С5, ФАС Уральского округа от 07.06.2011 № Ф09-3066/11-С4 // СПС «Гарант».
  17. Определения ВАС РФ от 01.12.2011 № ВАС-16030/11, от 12.11.2010 № ВАС-12170/10, постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 21.09.2011 по делу № А19-769/2011, ФАС Дальневосточного округа от 17.12.2010 № Ф03- 8724/2010 по делу № А37-647/2010, ФАС Восточно-Сибирского округа от 08.09.2010 по делу № А19-1125/09, ФАС Западно-Сибирского округа от 16.06.2010 № А03-10165/2009 // СПС «Гарант».
  18. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 17.05.2010 № А03-10166/2009 // СПС «Гарант».
  19. Определение ВАС РФ от 24.11.2010 № ВАС-12579/10 // СПС «Гарант».
  20. Постановление правительства Москвы от 29 января 2008 года N 71-ПП "Об утверждении Порядка организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 15.02.2008. N 10.
  21. Андреева Е. Анализ норм бюджетного и гражданского законодательства о государственной гарантии как способе обеспечения обязательств // Хозяйство и право. 2004. № 6. С. 26-33.
  22. Богданова А.В. Условия бюджетного кредитования субъектов Российской Федерации // Реформы и право. 2015. N 1. С. 44 - 50.
  23. Белов В. А. Финансово-правовые институты зарубежных стран: учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 2012. 323 с.
  24. Бескова И.А.Анализ управления государственным долгом Российской Федерации  // Финансы. – 2007. – №2. – С. 72-73.
  25. Вавилов А. Государственный долг: Уроки кризиса и принципы управления. М., 2007. – С. 304.
  26. Грачева Е. Ю. Финансовое право: схемы с комментариями: учеб. пособие. – 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Проспект, 2013. - 110 с.
  27. Грачева И.В. К вопросу о публично-правовой природе государственной гарантии // СПС «КонсультантПлюс».
  28. ДробозинаЛ.А. Финансы. М.: ЮНИТИ, 2008. - 703 с.
  29. Евстигнеев Е. Н. Финансовое право: учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2015. - 270 с.
  30. Карасёва М.В. Финансовое право России 4-е изд. Учебное пособие для вузов. — М.: Юрайт, 2011. - 369 с.
  31. Кокаев З.А. Теоретические аспекты управления государственным долгом // Вестник академии. – 2014. – № 1. – С. 126-132.
  32. Кошлина М. Проблемы правового регулирования предоставления гарантий субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 10 / СПС "КонсультантПлюс".
  33. Лудинова Ю.В. Проблемы нормативно-правового регулирования государственных гарантий в системе управления государственным долгом РФ // Банковское право. 2006. № 3 / СПС "КонсультантПлюс".
  34. Махмутова Э.Х. Государственный кредит в Российской Федерации. Проблемы правового регулирования и перспективы развития. Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2004. 243 с.
  35. Можарова М.Е. Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере г. Москвы): Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2009. С. 139.
  36. Мингалев Н.В. Государственный долг России и его социально-экономические последствия // Карельский научный журнал. – 2014. – № 2. – С. 68-70.
  37. Мукабенова А.В. Управление государственным долгом: проблемы и возможности / А.В. Мукабенова // Молодой ученый. – 2013. – №6. – С. 381-382.
  38. Паплинский В.В. Гарантии и поручительства как правовые способы активизации инвестиционной деятельности. М., 2005. 243 с.
  39. Финансовое право Российской Федерации: учебник / под ред. М. В. Карасевой. – М.: КНОРУС, 2014. 423 с.
  40. Шаш Н.Н. Государственные долговые обязательства в системе финансирования государственного долга / Н.Н. Шаш, Я. М. Афанасьев // Вектор науки Тольяттинского Государственного Университета. Серия: Экономика и управление. – 2014. – № 2(17). – С. 58-61.

Приложение 1

Основные экономические теории возникновения государственного долга

[1] Финансовое право Российской Федерации: учебник / под ред. М. В. Карасевой. – М.: КНОРУС, 2014. – С.76.

[2] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. от 30.03.2016) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

[3] Грачева Е. Ю. Финансовое право: схемы с комментариями: учеб. пособие. – 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Проспект, 2013. – 110 с.

[4] Белов В. А. Финансово-правовые институты зарубежных стран: учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 2012. – 298 с.

[5] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. от 30.03.2016) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

[6] Федеральный закон от 29.07.1998 № 136-ФЗ (ред. от 14.06.2012) «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.

[7] Карасёва М.В. Финансовое право России 4-е изд. Учебное пособие для вузов. — М.: Юрайт, 2011. - 369 с.

[8] Евстигнеев Е. Н. Финансовое право: учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2015. – 270 с.

[9] Евстигнеев Е. Н. Финансовое право: учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2015. – 270 с.

[10] Евстигнеев Е. Н. Финансовое право: учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2015. – 270 с.

[11] Евстигнеев Е. Н. Финансовое право: учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2015. – 270 с.

[12] Финансовое право Российской Федерации: учебник / под ред. М. В. Карасевой. – М.: КНОРУС, 2014. – С.106.

[13] Грачева Е. Ю. Финансовое право: схемы с комментариями: учеб. пособие. – 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Проспект, 2013. – 110 с.

[14] Федеральный закон от 01.12.2014 № 384-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // СЗ РФ. 2014. № 49. Ст. 6893.

[15] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18.05.2007 по делу № А05-9668/2006-23; Определение ВАС РФ от 14.11.2007 № 11567/07 по делу № А05-9668/2006-23 // Вестник ВАС РФ. 2007. № 11. 30 нояб.

[16] Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 2) (в ред. от 12 марта 2014 г.) // СЗ РФ. 2014. № 11. Ст. 1100.

[17] Федеральный закон от 1 дек. 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // СЗ РФ. 2014. № 49. Ст. 6893.

[18] Степашин С.В. Экономическая безопасность Российской Федерации: монография. Т. 1. - М., 2013. - С. 78-79.

[19] п. 1 ст. 2 закона Астраханской области от 07.07.2008 № 40/2008-ОЗ «О предоставлении государственных гарантий Астраханской области».

[20] п. 2 ст. 1 закона Пермского края от 28.02.2008 № 201-ПК «О предоставлении государственных гарантий Пермского края»

[21] ст. 2 закона Ярославской области от 14.02.2001 № 4-з «О государственно-правовых гарантиях Ярославской области».

[22] Постановление ФАС Центрального округа от 14.07.2005 по делу № А14-16525/2004/603/32.

[23] П. 2.2. закона Пензенской области от 26.04.2004 № 607-ЗПО

[24] п. 1.2. распоряжения Правительства Санкт-Петербурга от 28.02.2005 № 23-р.

[25] п. 2 постановления Свердловской области от 06.08.2002 № 1145-ПП «Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий Свердловской области»

[26] п. 3 постановления администрации города Алатыря Чувашской Республики от 01.09.2008 № 856 «Об утверждении порядка предоставления на конкурсной основе муниципальных гарантий города Алатыря» (п. 3).

[27] Постановление ФАС Поволжского округа от 06.03.2008 по делу № А12-15225/07

[28] Грачева И.В. К вопросу о публично-правовой природе государственной гарантии // СПС «КонсультантПлюс»

[29] Финансовое право: учеб. / отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд. М., 2006. С. 487.

[30] Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2006 № 09АП-5590/2006-ГК, Президиума ВАС РФ от 23.05.2006 № 975/06

[31] Постановления ФАС МО от 14.04.2011 № КГ-А41/2817-11 по делу № А41-7797/10, Десятого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2011 по делу № А41-7797/10

[32] Андреева Е. Анализ норм бюджетного и гражданского законодательства о государственной гарантии как способе обеспечения обязательств // Хозяйство и право. 2004. № 6. С. 26-33.

[33] Паплинский В.В. Гарантии и поручительства как правовые способы активизации инвестиционной деятельности. М., 2005. С. 12.

[34] Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 23.12.2010 по делу № А79-2485/2010, ФАС Уральского округа от 16.03.2010 № Ф09-1428/10-С5, ФАС Уральского округа от 07.06.2011 № Ф09-3066/11-С4

[35] Определения ВАС РФ от 01.12.2011 № ВАС-16030/11, от 12.11.2010 № ВАС-12170/10, постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 21.09.2011 по делу № А19-769/2011, ФАС Дальневосточного округа от 17.12.2010 № Ф03- 8724/2010 по делу № А37-647/2010, ФАС Восточно-Сибирского округа от 08.09.2010 по делу № А19-1125/09, ФАС Западно-Сибирского округа от 16.06.2010 № А03-10165/2009

[36] Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 17.05.2010 № А03-10166/2009

[37] Определение ВАС РФ от 24.11.2010 № ВАС-12579/10

[38] Федеральный закон от 22 октября 2014 года N 311-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2014. N 43. Ст. 5795.

[39] Богданова А.В. Условия бюджетного кредитования субъектов Российской Федерации // Реформы и право. 2015. N 1. С. 44 - 50.

[40] Махмутова Э.Х. Государственный кредит в Российской Федерации. Проблемы правового регулирования и перспективы развития: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2004. С. 101.

[41] Можарова М.Е. Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере г. Москвы). Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2009. С. 139.

[42] Кошлина М. Проблемы правового регулирования предоставления гарантий субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 10; СПС "КонсультантПлюс"

[43] Лудинова Ю.В. Проблемы нормативно-правового регулирования государственных гарантий в системе управления государственным долгом РФ // Банковское право. 2006. N 3.

[44] Постановление правительства Москвы от 29 января 2008 года N 71-ПП "Об утверждении Порядка организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 15.02.2008. N 10.

[45] Глава 28 БК РФ утратила силу в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2013 года N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 31. Ст. 4191.