Дипломная работа "Развитие и реформирование местного самоуправления в РФ (на примере г. Тамбова)"


Содержание

Введение

1 История становления местного самоуправления в России

1.1 Понятие и сущность местного самоуправлении

1.2 Возникновение и развитие местного самоуправления в России

1.3 Местное самоуправление на современном этапе

2 Реформирование местного самоуправления в России: проблемы и пути реализации (на материалах г. Тамбова)

2.1 Внедрение двухуровневой организации местного самоуправления

2.2 Модель территориальной организации муниципального образования

2.3  Межбюджетные отношения муниципалитетов

Заключение

Список использованной литературы

Приложение «Доходная часть бюджета г.Тамбова на 2007 год»

Введение

 По мнению Алексиса де Токвиля, французского историка, социолога и политического деятеля XIX века, без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Думается, что острота общественных дискуссий по поводу реформы местного самоуправления подтверждает справедливость теорий, основанных на признании того, что если власть осуществляется на максимально приближенном к гражданам уровне, то это свидетельствует о демократичности всей государственной системы. Действительно, когда сегодня мы обсуждаем реформу местного самоуправления, мы говорим не только (и не столько!) о различных аспектах предоставления услуг населению и межбюджетных отношениях – мы говорим о перспективах развития страны.

Россия находится на пути к постиндустриальному обществу. Меняется структура экономики, меняются и социальные реалии. В европейских странах локомотивами развития всегда были города, которые постепенно «подтягивали» за собой всю территорию. Однако в странах «третьего мира» ряд крупнейших городов сегодня уже переходит в состояние постиндустриального общества, но это не оказывает влияния на окружающие их поселения.

Россия в этом отношении стоит на перепутье. Специфическая особенность нашей страны - недостаточная плотность городской сети. При больших расстояниях складывающаяся система расселения не может обойтись (в отличие от Европы) без сети средних и малых городов. Известная проблема сохранения деревенских черт в средних и малых городах обостряется именно на этапе перехода к постиндустриальному обществу. Если в западных странах за период индустриализации город «перемолол» деревенский образ жизни и уже сам проникает в деревню, то в России этого не произошло, скорее, деревенский образ жизни сохранился во многих городах и в последнее десятилетие даже несколько расширил свое «влияние».

Перспективы развития местного самоуправления актуальны сейчас как никогда: вступил в силу новый закон «Об общих принципах самоуправления в РФ», что вызывает интерес, насколько оправданы такие кардинальные изменения в местном самоуправлении России.

Степень изученности темы дипломной работы достаточно велика, несмотря на «небольшой возраст» фактического местного самоуправления в России. Много научных работ, монографий и диссертаций посвящено этой теме. По мере внесения изменений в структуру местного самоуправления появляются все новые и новые статьи и оценки законопроектов. Статьи на тему развития местного самоуправления можно увидеть в таких периодических изданиях как «Городское управление», «Право и жизнь», «Государство и право», «Муниципальная власть», «Вестник государственной службы», «Российская Федерация сегодня» и др.

Объект настоящей дипломной работы – местное самоуправление в России.

Предмет – пути реформирования, проблемы развития российского местного самоуправления.

Цель работы – проанализировать состояние местного самоуправления и перспективы его развития в РФ.  

Для поставленных целей требуется решить следующие задачи:

  1. Дать определение понятию местного самоуправления.
  2. Проследить возникновение и развитие местного самоуправления в России.
  3. В рамках реформирования системы местного самоуправления выявить: особенности двухуровневой организации местного самоуправления, территориальную организацию муниципального образования и межбюджетные отношения муниципалитетов.
  4. Проанализировать Устав г.Тамбова, выяснить правовой статус главы муниципального образования
  5. Выделить некоторые новые тенденции в бюджетной сфере.
  6. Сформулировать выводы и практические рекомендации относительно перспектив развития местного самоуправления в России.

Новизна исследования заключается в том, что в России только-только начинает развиваться местное самоуправление, в отличие от западного и, предстоит еще найти пути наиболее эффективного устройства системы местного самоуправления.

Практическая значимость данной дипломной работы в том, что изучая развитие системы местного самоуправления с разных точек зрения, можно найти оптимальный вариант системы местного самоуправления в России.

1 История становления местного самоуправления в России

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления

Термин "самоуправление" в общелитературном смысле означает, что люди сами управляют собой. На начальных этапах развития человеческой цивилизации самоуправление так и действовало. В этот период не существовало специально выделенных людей, которые регулировали бы деятельность индивидов и общества в целом. Одновременно с этим в процессе производства средств к существованию появилась кооперация труда. Она представляла собой объединение участников производственного процесса, в основе которого была общая собственность на средства производства. Процесс принятия решений участниками кооперации труда характеризовался свободным, демократическим обсуждением, согласованием и добровольным подчинением. Люди сами управляли своей производственной деятельностью. Руководство племенами и народностями осуществляли совет и народное собрание. Общественное устройство того периода получило название "первобытная демократия". Самоуправление тем самым выступало как характеристика и форма социально-экономического аспекта функционирования общества и его основного звена.

Дальнейшее развитие производства под воздействием закона общественного разделения труда привело к появлению отраслевой и территориальной структур производства. Развитие обмена и товарного хозяйства способствовало усилению социально-экономических различий между людьми и появлению специальной группы людей, исполняющих общие функции регулирования повседневной жизни общества.

Разделение труда привело к разрушению первобытной кооперации, основанной на общественной собственности на условия производства. Появился обособленный товаропроизводитель, осуществляющий самостоятельное хозяйствование. Действие закона спроса и предложения, конкуренция товаропроизводителей привели к поляризации, классовому расслоению общества, появлению наемного труда. На уровне основного звена экономики на смену отдельному, изолированному товаропроизводителю пришла кооперация, как форма организации труда в капиталистическом хозяйстве.

Отметим, что первобытная кооперация труда характеризовалась самоуправлением субъектов производственного процесса, т.е. равноправным участием в выполнении функций контроля, учета, организации производства и в процессе труда. Капиталистическая кооперация труда характеризовались возникновением и обособлением управления как особого вида работ по координации и регулированию действий всех участников процесса производства. Затем функция управления отделилась от собственности и управленческую деятельность стал осуществлять профессионал-менеджер.

Подчеркнем, что первобытная кооперация строилась на единстве собственности, труда и деятельности по координации и регулированию производства, т.е. на самоуправлении. Капиталистическая кооперация разорвала целостность собственности, труда и управления, привела к обособлению управленческой деятельности и появлению профессионального управления[1].

  1. Самоуправление в процессе производства. Исследования вопросов самоуправления неизбежно приводили к постановке фундаментальных проблем собственности, разделения труда, его целей и стимулов, обобществления производства, классовой структуры общества, демократии как формы государства и др.

В результате теоретических изысканий был сделан вывод о самоуправлении как о таком единстве субъекта труда и субъекта управления, при котором происходит их совпадение.

Субъект, осуществляющий трудовой процесс, выполняет и управленческие функции. В таком случае он выступает субъектом самоуправления. В ходе этого процесса посредством реализации экономических интересов субъекта обеспечивается воспроизводство собственности на средства производства.

Отметим, что экономические категории "самоуправление" и "управление" связаны между собой.

Собственник крупного предприятия нанимает специальный аппарат менеджеров, которым передает часть своих прав и обязанностей. Объем последних зависит от уровня концентрации капитала. Чем масштабнее предприятие, тем больший круг обязанностей возлагается на менеджеров, осуществляющих управление производством. Тем самым собственник средств производства, концентрируя функции самоуправления, выполняет функции управления лишь частично. Объем выполняемых собственником функций ограничивается теми ключевыми функциями, которые требуются для воспроизводства его собственности.

Из теоретических исследований известно, что управление - это есть деятельность, связанная с подчинением объекта управления целям и задачам субъекта управления. Цели и задачи конкретных действий субъекта управления определяются его положением в системе производственных отношений, заинтересованностью в изменении этого положения, т.е. экономическими интересами. Управленческая деятельность через реализацию целей и задач субъекта управления обеспечивает достижение его интересов. Интересы выступают побудительным мотивом, определяют поведение, действия людей в процессе производства.

Интерес - это такая экономическая категория, характеризующая положение субъекта в системе производственных отношений, которая показывает, какие действия приведут к изменению этого положения и насколько.

Ключевой характеристикой социально-экономического положения человека выступает его отношение к средствам производства: осуществляет ли он владение ими, распоряжение и присвоение. Собственник средств производства использует их так, как он считает необходимым, самостоятельно определяя цели хозяйствования и пути их достижения, организуя осуществление этих целей, внося в производство необходимое ему директирование[2].

Процесс организации, координации, регулирования и стимулирования производства собственником средств производства в рамках одной кооперации в соответствии с его экономическими интересами мы называем самоуправлением в процессе производства.

Как экономическая категория самоуправление характеризует производственные отношения, возникающие при реализации экономических интересов собственника или совместных собственников средств производства, в рамках отдельной кооперации, отражающие его или их собственную совместную деятельность по целеполаганию, организации, координации и стимулированию действий всех участников процесса производства.

Самоуправление - это единство самоорганизации, самодеятельности, саморегуляции, самоконтроля, способ коллективного существования объединения людей. При этом главным является уточнение такого факта, являются ли они совместными собственниками средств производства или выступают наемными работниками.

Управление, появившись в капиталистической кооперации труда, предполагает планомерность производственного процесса в рамках общественного хозяйства. Противоречия частных интересов независимых хозяйствующих субъектов, товаропроизводителей, осуществляющих самоуправление в рамках своей кооперации приводят к нарушению этой планомерности, становится неясным, какой из собственников добьется своих целей и в какой мере. Самоуправление собственника средств производства ограничивается настолько, что может возникнуть ситуация, при которой собственность не будет воспроизводиться ввиду невыполнимости интересов данного собственника.

Действие объективных экономических законов, в том числе закона общественного разделения труда, приводит к противоречивому развитию самоуправления. Собственность может и не воспроизводиться, а вчерашние собственники средств производства могут перейти в разряд наемных работников.

Действие объективных экономических законов, в частности общественного разделения труда и обобществления производства, характеризуется, с одной стороны, все большей дифференциацией производственного процесса, расчленением его на звенья, которые специализируются на изготовлении отдельных продуктов или частей продуктов,  причем специализация развивается не только в отраслевом, но и в территориальном аспекте. Это находит свое проявление в отраслевой и территориальной организации производства.

Формирование отраслевой и территориальной организации производства выступает формой реализации отраслевой и территориальной сторон хозяйствования. Они обеспечивают реализацию соответственно ведомственных и территориальных, местных интересов.

Интересы хозяйствующих субъектов, связанные с производством и реализацией продукции, относящейся к той или иной отрасли и приносящей наибольший доход, выступают как ведомственные или в конечном счете отраслевые интересы. Субъекты хозяйствования практически не заинтересованы в оценке социальных последствий своей хозяйственной деятельности, а также влияния ее на окружающую среду и пр. Носителями отраслевых ведомственных интересов выступают частные лица или коллективы предприятий.

  1. Территориальные аспекты самоуправления. Территориальные местные экономические интересы характеризуются динамикой изменения социально-экономического положения поселенческих коллективов людей. Такими характеристиками являются комплексное развитие территории, воспроизводство отраслей хозяйства и непроизводственной сферы, состояние окружающей среды, обеспечение занятости населения, создание условий для отдыха и интеллектуального развития человека, безопасность проживания и др. Носителями территориальных, местных интересов выступает население, проживающее на данной территории и посредством территориальных производственных отношений, реализующее в том числе и свои местные интересы[3].

Таким образом, вступая в производственные отношения, которые имеют и территориальную форму проявления, субъекты хозяйственной жизни реализуют свои экономические интересы, в том числе и территориальные экономические интересы, характеризующие определенные предпочтения в отношении целей и средств социально-экономического развития территории.

Территориальные интересы отражают реальные взаимосвязи людей, возникающие в результате совместного проживания на одной территории.

Интерес, как известно, не отделим от субъекта, который выступает его носителем и выразителем. Субъект территориальных интересов основная масса населения, которая выступает носителями интересов, их выразителем является активная часть населения.

Каждый поселенческий коллектив имеет свои интересы. Известны отличия интересов городских поселений от сельских, областных поселенческих коллективов от республиканских и т.д. Вместе с тем реализация интересов всех этих коллективов непосредственно связана с функционированием определенных отраслей хозяйства и соответствующей организацией производства, распределения, обмена и потребления.

 Вследствие этого для полной реализации как территориальных, так и местных интересов недостаточно организации только территориального способа воздействия - необходимо его тесное сочетание с отраслевым.

  1. Отраслевые аспекты самоуправления. Отраслевые и территориальные виды воздействия, как известно, осуществляются через систему управления, которая на уровне фирмы создается генеральной дирекцией, а на уровне народного хозяйства - государством. Первое выступает как внутрифирменное управление или менеджмент, а второе - как государственное управление или регулирование[4].

Из-за сложности осуществления управленческого процесса, специализации, внутреннего разделения труда, управленческие решения принимаются специальным аппаратом управленцев. На уровне фирмы это профессиональные менеджеры, а на уровне хозяйства в целом -государственные чиновники. И те, и другие отделены и от производственного процесса и от собственности, т.е. не выполняют функций полного собственника, но обеспечивают реализацию его интересов. Это могут быть интересы конкретного хозяйствующего субъекта, отрасли (интересы государства, владеющего акциями тех или иных промышленных предприятий) или же заинтересованность жителей определенных территориальных образований. Соответственно формируются системы отраслевого и территориального управления.

Отраслевое и территориальное управление выступает по существу двумя аспектами единого процесса регулирования или управления социально-экономическим развитием.

Подчеркнем, что несмотря на работу профессионалов менеджеров, хозяйствующий субъект - собственник средств производства или члены коллектива предприятия, находящегося в собственности работников, сами выполняют ряд управленческих функций и прежде всего - целеполагание. Это обусловливается реализацией отношений собственности. Вот почему в своей деятельности они осуществляют производственное самоуправление.

Жители территориального образования также выполняют ряд функций управления, связанных с реализацией общих территориальных экономических интересов, и тем самым их деятельность представляет собой территориальное самоуправление.

С учетом изложенного муниципальную экономику можно определить как науку о том, как производители и потребители муниципальных услуг принимают свои решения, каким образом решается задача реформирования муниципального сектора в соответствии с требованиями рынка.

Осуществление населением процесса создания благоприятных условий природной среды, развитие бытовой и социально-культурной инфраструктуры выступают как задачи территориального самоуправления.

  1. Местное самоуправление. Необходимость производственного и территориального самоуправления объективна и является результатом развития общественного производства. Развитие самоуправления в современной экономике - необходимость, продиктованная требованиями научно-технического прогресса, обусловливающими реализацию способностей работников как творцов, действующих в условиях общественного характера производства и выступающих активным творческим элементом производительных сил, но необходимо согласование их интересов. Только демократический характер процесса согласования интересов сохранит экономическую свободу каждого. Демократический характер согласования интересов предполагает выборность и свободный отзыв членов тех институтов, организаций, которые на практике будут обеспечивать реализацию интересов. Таким образом, самоуправление - это такая форма управления, которая основана на выборности[5].

Следует подчеркнуть взаимосвязь и взаимозависимость производственного и территориального самоуправления их взаимодополнение и взаимопроникновение. Оба аспекта самоуправления выступают условием и факторами всестороннего развития индивидуумов, которые сначала предстают как работники, участвующие в производственном процессе, а затем как жители того или иного территориального образования - в территориальном самоуправлении.

Отметим, что территориальное самоуправление не заменяет территориального управления. Последнее как деятельность, осуществляемая профессионалами-госслужащими в том или ином регионе, имеет свою цель - процесс организации производства, размещения и развития производительных сил, а также способы вовлечения в оборот природных ресурсов исходя из народнохозяйственных интересов. Территориальное самоуправление имеет своим объектом удовлетворение потребностей поселенческих коллективов людей за счет их активности, творческого потенциала и самоорганизации.

Таким образом, территориальное самоуправление - это совместная деятельность людей, направленная на создание нормальных условий жизни (за счет собственной деятельности), на обеспечение комплексного социально-экономического развития территории, на сохранение и воспроизводство окружающей среды. Отметим, что это и есть деятельность сообщества людей, проживающих в одной местности.

Территориальное самоуправление, во-первых, является социально-экономической формой управления, а во-вторых, имеет отличительную черту, основывающуюся на выборности всех необходимых органов, осуществляющих управление. В территориальном самоуправлении объектом исследования выступают социально-культурные потребности такого сообщества людей, которое сформировалось на данном месте расселения. Члены сообщества равны, с точки зрения использования природного ландшафта, сложившейся экологической ситуации и т.п., поэтому у них появляется общая заинтересованность в улучшении экологической обстановки, обеспечении эффективной занятости населения, экономически обоснованном самообеспечении основными продуктами питания, в создании конкурентоспособных производств, в развитии социально-бытовой и социально-культурной инфраструктуры. Данное сообщество выступает субъектом самоуправления и в процессе своей конкретной деятельности реализует территориальные, местные интересы.

Таким образом, категория "территориальное самоуправление" представляет собой специфическое производственное отношение, возникающее при реализации территориальных экономических интересов граждан в пределах отдельного сообщества, сформированного в зависимости от типа и места расселения.

Данное производственное отношение отражает собственную совместную деятельность сообщества по эффективному управлению, т.е. целеполаганию, организации и координации действий граждан и хозяйствующих субъектов для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории, удовлетворения социально-культурных потребностей населения.

Термин "территориальное самоуправление" используется для того, чтобы отделить от производственного самоуправления особую деятельность сообщества граждан по реализации их территориальных экономических интересов. Вместе с тем, следует подчеркнуть единство самоуправления как такового, в котором выделяются два аспекта: территориальное и производственное.

Территориальное самоуправление имеет своим критериальным признаком место расселения граждан. В зависимости от видов поселений выделяются структурные элементы системы территориального самоуправления. В теории расселения первичной единицей рассматривается населенный пункт. Вследствие чего самоуправление на уровне населенного пункта целесообразно характеризовать как местное самоуправление (МСУ). Населенные пункты, в свою очередь, могут образовывать городские и сельские поселения. В соответствии с этим выделяются другие уровни территориального самоуправления.

В ряде публикаций территориальное самоуправление отождествляется с МСУ. На наш взгляд, МСУ представляет собой нижний уровень территориального самоуправления и характеризует производственные отношения, складывающиеся в процессе реализации местных интересов граждан данного населенного пункта (МО). Для целей настоящей работы мы не будем делать различий между территориальным и местным самоуправлением.

Таким образом, самоуправлением можно назвать одну из форм управления; оно возникло на заре человеческой цивилизации в условиях существования первобытной демократии и первобытной кооперации, основанной на общественной собственности на средства производства. Самоуправление совершенствовалось вместе с развитием производства и человеческого общества.

Самоуправление может рассматриваться как процесс, при котором происходит совпадение субъекта труда и субъекта управления. Самоуправление может быть производственным и местным (территориальным).

Экономическое содержание МСУ состоит в том, что оно представляет собой специфические производственные отношения, возникающее при реализации территориальных экономических интересов (удовлетворении общественных потребностей) жителей данного МО. Данное производственное отношение отражает собственную совместную деятельность местного сообщества по эффективному управлению, т.е. целеполаганию, организации и координации действий жителей МО и хозяйствующих субъектов для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории.

1.2 Возникновение и развитие местного самоуправления в России

 Исследователи не достигли единого мнения о времени зарождения самоуправления. Одни ведут отчет российского городского самоуправления с рубежа XI – XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик – Новгорода  и Пскова. Одни считали вече (от славянского «вет» – совет) органом народной власти, народоправства. Другие же видели в народном вече атрибут феодальной государственности.

В  XI – XII веках вече функционировали в Новгороде, Пскове и других российских городах, которые по своему устройству в целом напоминали другие средневековые европейские вольные города (например, Флоренцию, Гамбург, Бремен). Из всех городов Европы особняком стоял «Господин  Великий Новгород», первая и самая крупная в нашей средневековой истории республика. Следом по могуществу шел Псков и другие города. Именно эпоху развития вечевых республик можно считать отправной точкой в истории развития местного самоуправления в России.

Со времени Петра I в России существовали три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в С.-Петербурге – главный магистрат (1721г.). Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам[6].

При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727г.); упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой пересоздала все местное управление на началах децентрализации. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в 1780 году), жалованою грамотой дворянству (1785 г.) и грамотою на прав и выгоды городов (1785 г.). Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.

Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе»; но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

Основные начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда, – были изменены при Павле I. Александр I по восшествии на престол вернулся к началам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение первой половины XIX в. учреждения эти подверглись массе частичных переделок, в общем значительно изменивших их характер. Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер; после нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 г. из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, лишь на окраинах. Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 г. и учреждением губернских правлений 1845 г. Дворянские выборы происходили под подавляющим вниманием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных[7].

К концу царствования Николая I упадок городского управления дошел до невероятных пределов. Министерства и местная администрация почти повсеместно фактически упразднили думы, передав их самовольно созданным учреждениям. Все это привело систему местного самоуправления в нерабочее состояние.

В первые годы царствования императора Александра II правительство было занято подготовкою реформы по освобождению крестьян. За нею последовала реформа местного управления, причем император Александр II остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было «по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления», совершенным отделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы земская (1 января 1864 г.) и городская (16 июня 1870 г.). Общее заведование местными хозяйственными делами вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думою управы (земские - уездные и губернские - городские). Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном начале; освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству не узко-дворянский, как это было при Екатерине, но всесословный характер. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения законности, была поставлена под властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и губернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждений, они сыграли существенную роль в деле  упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи.

Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые различием того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и городового положений, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

В царствование Александра III были пересмотрены и Земское положение (12 июня 1890 г.), и Городовое (11 июня 1892 г.).

Новое Городовое положение значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3 - 4 раза. Число гласных в Думе было сокращено в два раза. Управа была поставлена в более зависимое положение от Думы, права городского головы были расширены, однако члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так губернатор получил право отстранять их от должности. Применительно к Петербургу новое Положение привело к резкому сокращению числа избирателей (в 3,5 раза) на выборах. В 1893 году в Думу были избраны 53 человека, то же повторилось на выборах 1897 года.

Ситуация для Петербурга изменилась в 1903 году, когда для столицы было принято «Положение об общественном управлении города Петербурга». Круг избирателей был расширен, хотя из-за имущественного ценза в выборах принимала участие малая часть населения (в 1912 году общий список избирателей составлял 17969 чел. – менее 1% жителей), в состав Городской Думы входили 162 гласных, избираемых на 6 лет. Каждые 3 года состав обновлялся наполовину. Городская Управа состояла из 12 членов, включая Городского Голову. Роли Главы в Думе и в Управе были разделены. У Управы имелся свой аппарат, состоявший из канцелярии, регистратуры, казначейства, архива и 9 отделений. Городские органы получили большую независимость: сократился перечень дел, подлежащих утверждению министром внутренних дел[8].

В земстве увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена,  крестьяне лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением были подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности. Коренным образом изменена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление, по закону от 12 июля 1889 г., поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, поставлены  в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого судебного производства. Увеличилось различие между привилегированными и непривилегированными сословиями, вообще не только настойчиво проводимое администрацией, но нередко принимаемое за исходную точку и при законодательных работах. Земским начальникам, назначаемым по общему правилу, из местных дворян, дана обширная власть над окрестным населением. Право крестьян на распоряжение надельной землей подверглось ограничениям не только в силу административных и сенатских толкований положения 19 февраля 1861 г., но и в силу новых законодательных актов (закон о переделах от 8 июня 1893 г., закон о не отчуждаемости крестьянских наделов от 14 декабря 1893 г.).

Следующий этап, связанный с земствами относится к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской революции 1917 года. В мае 1917 года принимается «Временное положение о земских учреждениях». В сравнении с Положением 1890 года компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, созданию бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы  - милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае также принимается закон «О волостном земстве». Создавались волостные земские собрания и волостные земские управы. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием.

Революционные события 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. На руинах разрушенной российской государственной машины была организована власть Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры пролетариата.

Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управления страной. К 1918 г. почти все органы земского и городского самоуправления заменялись советским самоуправлением. Для выполнения возложенных на органы советской власти задач по ведению хозяйственной деятельности на местах при Советах были образованы  соответствующие отделы. Таким образом,  аппарат местного самоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевиками менее чем за год.

Период с 1921  г. по 1927 г. стал периодом поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики сочетались бы с элементами рыночного хозяйствования, а централизованная власть с самоуправлением. В этот период была восстановлена налоговая система и платежи за услуги (в первую очередь, квартирной платы). Заложенные механизмы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной  деятельности по восстановлению хозяйства на местах. С 1923 г. по 1927 г. города были восстановлены до уровня 1913 г. В этот период складывается уникальная система советского местного самоуправления, ставшая результатом компромисса между первоначальным курсом большевиков на сверхцентрализованное госуправление и новой экономической политикой периода 1923 – 1927 гг. Новые реалии, вызванные к жизни условиями НЭПа, все больше расходились с коммунистическими постулатами и курсом политической элиты большевиков на централизованное управление государством. С конца 20-х, начала 30-х годов руководство страны начинает свертывание Новой Экономической Политики и сложившейся соответствующей системы местного самоуправления. Роль Советов на местах, концентрация всех полномочий и ресурсов в их руках, а так же жесткое партийное руководство Советами стали  постулироваться и абсолютизироваться. Период 40-х и первая половина 50-х годов стали «глухим» временем для местного самоуправления[9].

Послесталинские годы не стали периодом больших изменений в системе управления страной. Директивно–репрессивная машина по управлению экономикой, возникшая  в 30 – 50-е годы не претерпела значительных изменений в свете реформ Н. Хрущева, суть которых свелась к отказу от самых одиозных элементов сталинского государственного строительства.  Экономическая власть и прерогатива определять стратегию развития страны, в том числе и на местах, сосредоточились в руках партийно-промышленной административной элиты в центре. Региональные же власти не имели реальных рычагов управления и планирования экономической политики на местах. Им отвадилась лишь роль исполнителей той политики, которая диктовалась сверху, зачастую без учета местных производственных,  ресурсных, национальных и иных особенностей.

Последние несколько лет советской истории отличались сложностью и противоречивостью политики центра по отношению к регионам. В один период времени принимались меры по усилению централизации власти, в другой период регионам давалась большая свобода по выработке, в частности, экономической политики. Такое отсутствие стабильного подхода было обусловлено упадком социалистической политики, быстрым и всеобщим отрицанием отжившей системы общественных отношений, распадом Советского государства в целом.

Итак, постепенное развитие местного самоуправления в России прошло много разнообразных исторических этапов, и следует учитывать все былые ошибки при построении сегодняшней модели системы местного самоуправления.

1.3 Местное самоуправление на современном этапе

Реформы национально–государственного устройства, федеративных отношений и местного самоуправления начала 90-х  гг. назрели и были обусловлены как объективными историческими предпосылками, так и действиями конкретных лидеров, партий, групп.

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления...» понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения». В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан[10].

Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.

За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление «Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»», 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон «Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов[11].

Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Вслед за этим принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.

Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации» практически сдублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» не увенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день закон практически игнорируется всеми органами власти.

Но вместе с тем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.

Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне[12].

Принимая закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года, федеральный законодатель попытался устранить ряд существенных искажений конституционных принципов местного самоуправления путем установления однозначных императивных норм, конкретизирующих эти конституционные принципы. К ним, в частности, относятся нормы: о приоритете представительных органов местного самоуправления, с которыми связывается в первую очередь деятельность муниципального образования как субъекта публичного права, наделенного правами юридического лица; о допустимости организации местного самоуправления на уровне районов; об установлении компетенции местного самоуправления; конкретизирующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления и устанавливающие их исчерпывающие перечни; о процедурах поэтапного реформирования органов местного самоуправления. В переходных положениях предусматривались конкретные сроки и процедуры перехода от назначаемых глав местных администраций (выполнявших с 21 сентября 1993 г. функции местного самоуправления) к системе выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, функционирующих на основе конституционных принципов и механизмов.

Однако и этот федеральный закон, являясь результатом политического компромисса, имел известные недостатки, которые до сих пор негативно влияют на практику деятельности местного самоуправления и не позволяют говорить о качественных подвижках в достижении целей создания реально функционирующих самостоятельных в рамках своих полномочий органов местного самоуправления. К таким недостаткам можно, отнести, например, факультативный характер нормы о главе местного самоуправления, наделенного неопределенными «скрытыми» полномочиями по руководству деятельностью местного самоуправления на территории муниципального образования. Подобные факультативные нормы, в частности, позволили, ничего не меняя в субъектах Федерации, воспроизвести систему построения местной власти, которая была установлена указами Президента.

К числу основных проблем в организации и деятельности местной власти, которые привели к необходимости подготовки новой редакции Федерального закона, его разработчики отнесли следующие:

  • неопределенность территориальной организации местного самоуправления и удаленность органов местного самоуправления от населения;
  • нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;
  • несоответствие ресурсов муниципалитетов реально исполняемым ими обязанностям.

Основной концептуальной идеей новой редакции Федерального закона являлась идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации посредством введения двух уровней организации местной власти. По существу, речь шла о децентрализации сложившихся в субъектах Федерации властных полномочий государственного управления и местного самоуправления районного территориального уровня.

Реализация в Федеральном законе конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях привела к необходимости системного уточнения положений действовавшего Федерального закона в редакции 1995 года, а именно пересмотра рамок и пределов реализации принципов автономии местного самоуправления в системе организации публичной власти, таких как принципы компетенционной, организационной, бюджетной и имущественной самостоятельности.

6 октября 2003 года Президент РФ подписал новую редакцию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В настоящий момент проводится в жизнь новый закон о местном самоуправлении с кардинальными изменениями, который вступил в силу с 1 января 2006 года.

Таким образом, только сейчас постепенно местное самоуправление становится таковым в полном смысле этого слова. Одновременно с этим еще очень рано говорить об идеальной системе местного самоуправления в России, т.к. преобразования продолжаются и продолжается поиск наиболее эффективной системы.

2 Реформирование местного самоуправления в России: проблемы и пути реализации

2.1 Внедрение двухуровневой организации местного самоуправления особенности статуса главы муниципального образования

Основная цель в развитии местного самоуправления, заключающаяся в необходимости приближения власти к населению, провозглашенная в Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию в 2002 году, закрепленная в конституционных положениях и Европейской хартии местного самоуправления, нашла практическое отражение в законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 2003 года[13].

Реализуя это положение, основной концептуальной идеей закона является идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации. Указанный принцип предложено было реализовать законодательно, закрепив на федеральном уровне систему двухуровневой организации местного самоуправления в качестве одного из базовых принципов.  По сути – это два уровня организации местной власти. Речь идет о децентрализации сложившихся в субъектах Российской Федерации властных полномочий государственного управления и местного самоуправления районного территориального уровня.

Концептуальное положение о двухуровневой территориальной организации местной власти соответствует как конституционным положениям, так и международным признанным нормам, традициям и реальной практике, как организации местного самоуправления в период с 1990 по 1993 года и государственного управления на местном уровне в советский период, так и организации государственного управления на местном уровне и местного территориального управления в субъектах Российской Федерации в период с сентября 1993 года по настоящее время.

Более того, предложенные в законе принципиальные положения о возврате к двухуровневому местному самоуправлению, в какой-то степени, являются гарантиями обеспечения положений предыдущего Федерального закона “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации”[14]. Так, частью 1 статьи 58 действующего Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в 1995-96 годах предписывалось провести выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также должностных лиц местного самоуправления не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу названного закона, а частью 3 статьи 6 субъектам Российской Федерации было предписано провести разграничение полномочий между двумя уровнями местного самоуправления. При этом главы местных администраций (главы местного самоуправления), назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это было предусмотрено Федеральным законом, сохраняли свои полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного лица в порядке, установленном Федеральным законом. Срок осуществления полномочий назначенных должностных лиц ограничивался шестью месяцами, т. е. осуществление ими полномочий продлялось на срок до вступления в должность выборных должностных лиц и избрания выборных представительных органов местного самоуправления. Таким образом, по смыслу части 2 статьи 59 в совокупности с положениями статей 57-62 указанного Федерального закона муниципальными образованиями должны были быть практически все территориальные единицы, в которых осуществлялись полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления до принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году.[15]

До разграничения предметов ведения законами субъектов Российской Федерации между двумя уровнями местной власти полномочия каждого из уровней должны были осуществляться в порядке, установленном статьей 56 указанного Федерального закона, на основании части 1 которой действовали нормы статей 49-76 Закона Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации”, относящиеся к компетенции поселковых, сельских, городских и районных советов и их администраций в различных сферах[16]. В Федеральном законе не предусматривалось территориальных преобразований на местном уровне. Иными словами, органы местной власти в соответствии с принятым в 1995 году Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” должны были быть образованы во всех территориальных единицах, в которых полномочия по вопросам местного значения осуществляли главы местных администраций на основании Указов Президента Российской Федерации, изданных до принятия Конституции Российской Федерации. Более того, в соответствии с положениями статей 1 и 2 Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” № 138 ФЗ от 26 ноября 1996 года с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 22 июня 1998 года № 85 ФЗ было установлено, что муниципальными образованиями являются: районы, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты, в которых осуществлялось местное самоуправление. Однако нормы указанных Федеральных законов по разным причинам не были выполнены субъектами Российской Федерации. В результате в нарушение Федеральных законов в 19 (10) субъектах Российской Федерации были ликвидированы органы местной власти на уровне района, а в 47 (38) - на уровне сельских округов и поселков. Требования Федеральных законов были полностью реализованы лишь в 22 (16) субъектах Российской Федерации, в которых действует двухуровневая территориальная модель организации местной власти.

Таким образом, концептуальные положения законопроекта о введении двухуровневой системы для тех субъектов Российской Федерации, в которых отсутствует местное самоуправление, либо действует одноуровневая модель, будут являться своего рода механизмом, обеспечивающим реализацию конституционной территориальной модели местного самоуправления, детализированной в Федеральных законах. Однако в отношении и тех субъектов Российской Федерации, которые полностью исполнили предписания Федерального закона, как это будет показано ниже, предложенные механизмы и критерии установления границ муниципалитетов могут привести к пересмотру существующих границ не только на уровне сельских округов и поселков, но и между районами.

В настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации (за исключением г. Москвы и Санкт-Петербурга) существует двухуровневая система управления на местном уровне в виде трех основных вариантов:

  1. Государственное управление в административных границах районов и местное самоуправление в административных границах городов, поселков и сельских округов, существовавших до 1993 года.
  2. Двухуровневое местное самоуправление в административных границах районов, городов, поселков, сельских советов (сельских округов), существовавших до 1993 года.
  3. Одноуровневое местное самоуправление в административных границах районов и городов, местное территориальное управление в административных границах сельских округов и поселков в границах существовавших до 1993 года.

Представленные основные схемы имеют некоторые существенные особенности в ряде субъектов Российской Федерации, такие, например, как совмещение районного и городского уровня самоуправления в одном - районном, отсутствие или наличие одноименного с городом районного уровня на территориях, непосредственно примыкающих к городам - центрам субъектов Российской Федерации и др.

Прежде чем проводить анализ возможных вариантов реализации в субъектах Российской Федерации принципов и положений о введении двухуровневой системы организации местной власти, необходимо остановиться на анализе применения новых терминов, содержащихся в законе.

Особо необходимо сказать о наименовании территорий, находящихся под юрисдикцией местной власти, территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Именно на этом уровне власти всякие трансформации в наименованиях окончательно запутывают население, более того становятся устойчивой психологической преградой для установления позитивного взаимодействия органов местной власти и конкретного гражданина. Так, например, в обыденной жизни гражданами практически не используется понятие муниципальное образование. Более того, даже не все специалисты точно могут сформулировать признаки муниципального образования.

В повседневной жизни органы местного самоуправления практически не отождествляются жителями с органами публичной власти. По сложившимся обычаям устойчивыми названиями до сих пор являются “поссовет”, “сельсовет”, “исполком”, “райсовет”, “райисполком”. Единственным исключением, пожалуй, являются новые наименования “администрация” и “сельский округ”, в ряде субъектов Российской Федерации - “волость” и некоторые национальные наименования соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления. Местные администрации практически везде отождествляются с органами местной власти, осуществляющими властные полномочия.

Положения федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” о наименованиях муниципальных образований в дополнении к введению Гражданским кодексом в систему законодательства родового понятия “муниципальное образование” еще более запутывают ситуацию. Анализ показывает, что население воспринимает систему власти и, прежде всего, систему органов местной власти через исторически сложившиеся географические названия. Различия в статусе города, поселка, района важны только для специалиста. При организации системы местной власти и наименовании территорий, находящихся под юрисдикцией каждого уровня власти, необходимо, прежде всего, опираться на наиболее устойчивые географические и исторические наименования территорий, сложившиеся экономико-географические и этногеографичесие границы территорий. Введение новых специальных названий в дополнение к общеупотребительным и известным в научной литературе, публицистических и справочных изданиях должно быть обосновано. Этот принцип используется в организации службы почтовой связи, в соответствии с пунктом “и” статьи 71 Конституции Российской Федерации находящейся в исключительном ведении Российской Федерации. Адрес проживания гражданина является первой устойчивой и важнейшей информацией для гражданина в системе взаимодействия с органами публичной власти любого уровня. Поэтому при наименовании территорий местного самоуправления необходимость введения каждого нового термина должна быть тщательно обоснована. На местном уровне введение новых названий и передел административно-территориальных границ должны быть не только обоснованы, но и очевидны для населения. В противном случае такие реформы обречены на неудачу.

Какие термины для обозначения территорий вводит закон? Их можно разделить на две группы: традиционные исторические и географические и новые административные. Административная группа терминов связана с различным статусом органов местной власти.

К географическим терминам относятся “населенный пункт”, “город”, “район”, “поселок”, “поселение” и др. “Поселения” – конституционное наименование. По смыслу статьи 131 Конституции Российской Федерации этот термин употребляется в географическом значении. Анализ также показывает, что оно полностью тождественно устойчивому географическому наименованию “населенный пункт”. Однако в законопроекте понятию “поселение” придан новый административно-правовой смысл, связанный с необходимостью отграничения статуса группы населенных пунктов, включающих в себя город или поселок и один, а в исключительных случаях несколько сельских населенных пунктов, от городского округа и от района, включающего в себя несколько сельских населенных пунктов. Анализ показывает, что для обозначения различного статуса муниципальных образований вполне достаточно таких понятий как: “город”, “поселок”, “район”, “сельский округ” и соответствующих им исторических (волость, уезд и др.) и национальных (аймак, станица, аул и др.) наименований.

Одновременно с этим существуют изменения в статусе главы муниципального образования.

По Уставу мэр г.Тамбова избирается городской Думой из своего состава на 5 лет и является одновременно председателем городской Думы[17].

В полномочия мэра входит:[18]

  1. Представлять город Тамбов и без доверенности действовать от имени муниципального образования.
  2. Подготавливать и обнародовать муниципальные правовые акты и т.д.

В качестве председателя городской Думы в полномочия мэра входит:

  1. Осуществлять организационное обеспечение деятельности городской Думы и все, связанное с этим.
  2. Организовывать проведение депутатских слушаний.
  3. Организовывать в городской Думе прием граждан и т.д.

В большинстве уставов муниципальных образований закрепляется необходимость подписания главой муниципального образования нормативных актов представительных органов, причем в одних случаях предоставлено право отлагательного вето для главы, в других - нет.

Момент возможности выражения недоверия главе муниципального образования и должностным лицам администрации, назначенным представительным органом, установлен во многих уставах. Большинство уставов муниципальных образований соответствует схеме - сильный мэр - сильный представительный орган. Некоторое время назад были попытки закрепить в законодательстве обязательное наличие исполнительных органов власти местного самоуправления, и Конституционный Суд РФ вынес постановление, что делать обязательным существование в местном самоуправлении исполнительных органов незаконно.

Итак, статус мэра с момента вступления в законную силу нового Устава г. Тамбова сильно изменился, как изменился и порядок его выборов. Однозначную оценку этому дать сейчас невозможно, но многие эксперты сходятся в том, что усиливается централизация власти и укрепляется ее вертикаль. При этом ущемляются права граждан в возможности выбирать главу муниципального образования.

2.2 Модель территориальной организации муниципального образования

В федеральном законе  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 года вводятся критерии для установления границ муниципальных образований.

Основные критерии и принципы для установления границ поселений (сельских округов, городских округов, поселков):[19]

  1. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного землепользования жителей соответствущего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (п. 3 части 1 статьи 11).
  2. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 100017 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый) (п. 6 части 1 статьи 11).
  3. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорий, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями (п. 5 части 1 статьи 11).
  4. Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входят в состав городских или сельских поселений (п. 7 части 1 статьи 11).
  5. Границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности от центра поселения и обратно в течение рабочего дня жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселений (п. 10 части 1 статьи 11).
  6. Границы поселения не могут пересекать границы населенного пункта (п. 11 части 1 статьи 11).
  7. Территория поселения не может находиться внутри границ другого поселения (п. 12 части 1 статьи 11).

Необходимо также обратить внимание на следующие важные правомочия субъектов Российской Федерации. В пункте 8 части 1 статьи 11 предоставляется право субъектам Российской Федерации наделять статусом поселения сельские населенные пункты с численностью населения и менее 1000 человек. Кроме того, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации требования о пешей доступности центра поселения могут не применяться при установлении границ поселений с численностью населения 100 человек на малонаселенных и труднодоступных территориях.

Для установления границ территорий районов вводятся следующие основные принципы и критерии:[20]

  1. Границы района не могут пересекать границы поселения (п. 15 части 1 статьи 11).
  2. Территории городских округов не входят в состав территорий районов (п. 13 части 1 статьи 11).
  3. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также малонаселенных межселенных территорий, включаются в границы районов (п. 2 части 1 статьи 11).

Некоторые из приведенных критериев и принципов очевидны и их можно было бы не включать в законопроект. К ним, например, относятся правила не пересечения друг с другом территориальных границ поселений, населенных пунктов и районов.

Анализ показывает, что если при установлении границ использовать только строгие принципы и критерии, не допускающие оценочного толкования, то при установлении границ сельских поселений, число таких критериев и принципов составляет, по меньшей мере, три. Очевидно, что в субъектах Российской Федерации с высокой плотностью населения критерий пешей доступности не будет оказывать существенного влияния на определение границ сельских округов, поскольку максимальная площадь территории сельского поселения, определенная таким образом, оказывается сравнимой с площадью территорий некоторых районов. Аналогично, критерий транспортной доступности для определения границ района также не будет играть решающего значения.

Важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Российской Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Российской Федерации будет находиться решение таких вопросов как:

  1. Установление площади:

- исторически сложившихся земель населенных пунктов;

- прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования;

- территории традиционного землепользования жителей поселения;

- рекреационных земель поселения;

- земель для развития поселения.

  1. Установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Российской Федерации также, исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района включаются территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий.
  2. Включение в состав городского поселения либо в состав сельских поселений (а значит и в состав территории районов) сельских населенных пунктов численностью населения менее 3000 человек (для малонаселенных территорий – менее 1000).
  3. Наделение статусом поселений сельских населенных пунктов с численностью населения менее (3000) 1000 человек.

Таким образом, несмотря на формальное наличие критериев и принципов, содержащихся в статье 11 закона, установление конкретных механизмов их реализации будет полностью зависеть от воли законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом в зависимости от этой воли возможны, по меньшей мере, три следующих варианта реализации правовых норм проекта федерального закона о территориальной организации местной власти:

  1. Максимальное сохранение существующих в субъекте Российской Федерации территориальных границ.
  2. Избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах.
  3. Максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.

Вариант 1. Муниципальными образованиями будут являться территориальные единицы в границах тех территорий, в которых в настоящее время осуществляются функции местного самоуправления либо органами местной власти, или образованными ими территориальными структурами, либо территориальными органами государственной власти20. Вариант может быть реализован практически во всех субъектах Российской Федерации за исключением тех малонаселенных субъектов Российской Федерации, в которых необходимо будет учитывать требование пункта 2 части 1 статьи 11 закона о выведении межселенных территорий в малонаселенных субъектах Российской Федерации из-под юрисдикции местного самоуправления. Последнее означает, что на этих территориях полномочия местного самоуправления будут объективно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, либо через специально созданные для этого территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, либо, что наиболее вероятно, через органы местного самоуправления районного уровня, в границах которого находятся межселенные территории, либо к границам которого они примыкают. Естественно, что установление размеров межселенных территорий будет полностью зависеть от политического решения субъектов Российской Федерации. Прогнозируемое содержание такого решения в субъектах Российской Федерации: установление максимально возможной площади межселенных территорий.

Рассматриваемый вариант, несмотря на указанные недостатки, является наиболее приемлемым, поскольку в дальнейшем позволит осуществлять любые преобразования через те процедуры, которые установлены законопроектом и которые позволяют учитывать мнение всех уровней власти и населения муниципальных образований при таких трансформациях.

Вариант 2. Вариант характеризуется возможностью избирательного, в том числе и произвольного ситуативно-волевого подхода к изменению территорий муниципальных образований. В частности, в силу положений пункта 5 части 1 статьи 11 в состав городского поселения и городского округа могут быть введены сельские населенные пункты численностью менее 1000 человек, выведенные из состава района и сельского округа. На территориях с высокой плотностью населения в состав города может быть включено большое число сельских населенных пунктов, прилегающих к границам города, что равнозначно лишению права образования первичного уровня местного самоуправления в этих населенных пунктах и превращению городской территории в район. В этом случае, не исключается намеренное ослабление по политическим соображениям наиболее развитых в экономическом отношении муниципалитетов, а также муниципалитетов, осуществляющих в настоящее время полномочия района и города.

Вариант 3. Вариант характеризуется изменением всех административно-территориальных границ муниципальных образований на уровне районов и территориальных границ единиц местного управления на уровне сельских округов, изменения статуса ныне существующих городских муниципальных образований, особенно малых и средних городов и некоторых поселков. В конечном счете, такой вариант приведет к произвольному, а в ряде случаев и конъюктурно-политическому дроблению существующих муниципальных единиц. Последнее позволит создать условия для фактического подчинения экономически “слабых” муниципалитетов субъектам Российской Федерации, что, в лучшем случае, позволит реально восстановить государственное управление на местном уровне, а в худшем - дискредитирует саму идею местного самоуправления.

В рабочих вариантах законопроекта установление общих принципов определения границ предполагалось закрепить за федеральным центром. Однако в проекте федерального закона таких принципов не содержится, за исключением нижнего предела численности населения муниципального образования первого уровня.

Исходя из вышеизложенного, можно констатировать следующее:

- реально все полномочия по установлению границ территорий муниципальных образований, установлению статуса большинства из них принадлежат субъектам Российской Федерации. В случае принятия такого решения органы государственной власти субъектов Российской Федерации становятся основным субъектом, координирующим проведение реформы местной власти;

- предлагаемые в законопроекте механизмы и процедуры могут привести к масштабным преобразованиям, пересмотру и изменению админстративно-территориальных границ, объединению и дроблению территориальных единиц на местном уровне, которые не проводились в Российской Федерации с 30-х годов прошлого века, что позволяет говорить об их революционном характере.

2.3  Межбюджетные отношения муниципалитетов

Благодаря проводимой Правительством РФ реформе межбюджетных отношений финансовые потоки из центра в регионы становятся с каждым годом прозрачнее и объективнее: регулирующие налоги расщепляются по единым нормативам, а трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов распределяются на основе формализованной методики, и их объем перестал зависеть от переговорного процесса. Использование оценки доходов регионов с помощью налогового потенциала значительно ограничивает “наказание” регионов за прирост налоговых доходов.

К сожалению, та часть межбюджетных потоков, которая передается в регионы через бюджетные ссуды, целевые программы и по линии взаимных расчетов остается все еще непрозрачной и неформализованной.

Анализ межбюджетных потоков показывает, что основная доля финансовых средств из федерального бюджета проходит через бюджет субъекта Федерации транзитом до своего конечного назначения – местных бюджетов. Субъекты Федерации передают местным органам власти почти 70% полученных из федерального бюджета средств, и процесс передачи этих средств остается на сегодняшний день непрозрачным и субъективным. Повсеместной практикой является использование дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты. Конкретные нормативы по эти налогам, также как и объемы трансфертов, являются результатом согласований между представителями местной и региональной администрации.

Несовершенство законодательной базы, касающейся общественных финансов и бюджетного устройства, а также ее противоречие с законодательством об административно-территориальном устройстве, о местном самоуправлении, о социальных гарантиях и т.п. в настоящее время стало значительным препятствием на пути эффективного развития региональных финансов и межбюджетных отношений.

К настоящему времени в разных регионах России сложились разные варианты организации публичных органов власти в соответствии с приоритетами и традициями, поддерживаемыми субъектом РФ (рис.1):

Рис. 1. Варианты организации публичной власти в субъектах Российской Федерации

 Вариант I. Одноуровневая структура власти (государственной власти субъекта Федерации) и одноуровневое местное самоуправление, осуществляемое в границах районов и городов областного значения

Этот вариант является самым распространенным и реализован в 48 субъектах Российской Федерации.

Муниципальные образования в данном случае формируются, главным образом, в границах крупных городов и сельских районов, сформированных в соответствии с административно-территориальным делением регионов. Как правило, в регионах такого типа существует несколько исключений из общего правила в виде муниципальных образований, сформированных в границах населенных пунктов, входящих в состав районов. В остальных поселениях формируются территориальные подразделения органов местного самоуправления, входящие в административную структуру муниципального образования и исполняющие утвержденную сверху смету расходов.

Все муниципальные образования обладают бюджетными полномочиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации для местных бюджетов. Регулирование их доходов осуществляется непосредственно органами власти субъекта федерации.

Вариант II. Одноуровневая структура государственной власти субъекта Российской Федерации и двухуровневая структура местного самоуправления

Данный вариант реализован в 22 субъектах Российской Федерации.

Под двухуровневой структурой местного самоуправления подразумевается одновременное формирование муниципальных образований в границах территориальных единиц, относящихся к разным уровням территориального деления субъекта Российской Федерации. В отношении муниципальных образований, сформированных в границах территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации (районы и города республиканского/краевого/областного значения) используется термин “муниципальные образования первого уровня”, а в отношении муниципальных образований, сформированных в границах территориальных единиц, входящих в состав сельских районов (города районного значения, поселки и сельсоветы) термин “муниципальные образования второго уровня”. Разделение муниципальных образований на уровни не означает наличия административного подчинения между ними, поскольку, как сказано выше, их органы самоуправления являются выборными. Более того, закон “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации” требует, чтобы разграничение предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов между муниципальными образованиями разного уровня производилось законом субъекта Российской Федерации. Тем не менее, как правило, субъекты Российской Федерации ограничиваются регулированием доходов муниципальных образований первого уровня, передавая им полномочия по бюджетному регулированию муниципальных образований второго уровня.

Следует отметить, что далеко не во всех регионах такого типа все территориальные единицы, входящие в состав сельских районов, имеют статус муниципальных образований (второго уровня). В ряде случаев (Владимирская область), только несколько населенных пунктов, входящих в состав района, имеют такой статус, а в остальных населенных пунктах местное самоуправление осуществляется территориальными подразделениями органов местного самоуправления района.

Вариант III. Одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу

Данный вариант реализован в 8 субъектах Российской Федерации, причем только пять из них можно считать характерными представителями этого варианта организации публичной власти.

Термин “поселенческий” носит условный характер, поскольку большинство муниципальных образований в данном случае сформированы не в границах поселений, а в границах сельских советов, объединяющих несколько сельских поселений. Кроме того, во многих регионах существует несколько муниципальных образований, сформированных в границах сельских районов. Остальные муниципальные образования обычно представляют собой города регионального или районного значения, а также поселки городского типа. В результате наиболее характерным признаком данного варианта организации публичной власти является большое количество муниципальных образований и их неоднородность по типу территориальных единиц, в границах которых сформированы муниципальные образования (города регионального и районного значения, поселки городского типа, сельские советы.

Все муниципальные образования, как и в предыдущем варианте, обладают бюджетными полномочиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации для местных бюджетов и регулирование их доходов осуществляется непосредственно органами власти субъекта федерации.

Вариант IV. Двухуровневая структура государственной власти субъекта Российской Федерации и одноуровневая структура органов местного самоуправления

Данный вариант реализован в 9 субъектах Российской Федерации и аналогичен предыдущему с той разницей, что в границах территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации (как правило, это районы и города регионального значения), сформированы представительные и исполнительные органы местной власти. При этом иногда в применении к ним используется термин “государственный” (например, в Новосибирской области). В то же время, в Конституции Республики Алтай представительные и исполнительные органы города, районов (аймаков) определены просто как местные органы власти и управления (при этом региональное законодательство строго разграничивает эти органы власти с органами местного самоуправления).

Представительные органы власти во всех случаях являются выборными. Исполнительные органы власти могут быть как выборными (Республика Алтай), так и назначаемыми по согласованию с представительными органами данной территориальной единицы (Новосибирская область). Следует отличать местные органы власти, у которых существуют представительные органы, от территориальных подразделений органов власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих свои полномочия в границах соответствующих территориальных единиц и не подотчетных каким-либо выборным органам.

В компетенцию местных органов власти входит взаимодействие с органами местного самоуправления и регулирование доходов бюджетов муниципальных образований[21].

На настоящий момент в Российской Федерации насчитывается порядка 29 500 местных администраций, из которых 12 261 официально зарегистрированы в качестве муниципальных образований, в 11 691 имеются выборные представительные органы, 11 209 наделены муниципальной собственностью и только 4 705 имеют полностью самостоятельный бюджет.

Таким образом, фактически сложившаяся структура органов публичной власти в РФ имеет в большинстве случаев 4 уровня, тогда как бюджетное и налоговое законодательство регулирует только 3 уровня бюджетной системы. Такая ситуация способствует неэффективности функционирования системы публичных финансов. Отнесение федеральным законодательством налоговых и расходных полномочий к некому единому местному уровню приводит к тому, что эти полномочия оказываются одинаковыми и у крупного города, столицы субъекта РФ, и у района, состоящего из ряда малых городов и поселков, и у отдельного поселка, если каждый их них зарегистрирован как муниципальное образование.

Действующее федеральное законодательство закрепляет за местным уровнем такой список налогов, доходы от которых не соответствуют возложенным на него расходным полномочиям. Для среднестатистического местного органа власти доходы от местных налогов составляли в 1999 г. 13% от их расходов. Отмена Налоговым кодексом ряда местных налогов и сборов значительно снизит эту долю. В то же время бюджетное законодательство закрепляет за местным уровнем власти достаточно большие расходные обязательства, включая предоставление таких гарантированных Конституцией услуг общественной значимости как образование и здравоохранение. В результате расходные полномочия местных органов власти, сформированных по поселенческому принципу, явно не соответствуют их статусу. Одновременно доходные источники местных органов власти, сформированных на уровне крупных городов и районов не соответствуют закрепленным за ними расходным обязательствам.

Анализ административно-территориального деления и бюджетного устройства субъектов Федерации, бюджетного статуса муниципальных образований показывает, что проблему усугубляют нормы федерального законодательства, разрешающие формирование местных органов самоуправления в любых территориальных границах. Стихийно формирующиеся, или организуемые в соответствии с политическими пристрастиями властей субъектов РФ муниципальные образования по “поселенческому” принципу, приводят к следующим негативным последствиям:

  • несоответствие размера территории, которая является юрисдикцией муниципального образования (а следовательно, и охвата потребителей бюджетных услуг) закрепленным за органами местного самоуправления по законодательству полномочиям и предметам ведения;
  • фрагментарность и неравномерность доходной базы местных бюджетов, не соответствующей территориальному распределению потребностей в бюджетных услугах;
  • несоответствие управленческого потенциала местных органов власти возлагаемым на органы местного самоуправления полномочиям;
  • как следствие, провоцирование иждивенческих настроений местных органов власти и населения.

Данную проблему можно было бы решить на основе законодательного признания как минимум двух уровней бюджетной системы, соответствующих уровням публичных органов власти на местном уровне. Конкретные формы организации этих дополнительных уровней публичной власти, обладающих всеми ее атрибутами (в первую очередь выборностью представительных и исполнительных органов власти и бюджетными полномочиями) можно было бы либо передать в ведение субъекта РФ, либо урегулировать внесением соответствующих положений в федеральное законодательство. В любом случае в федеральное законодательство придется внести изменения, касающиеся:

  • наделения субъектов РФ правами делегирования налоговых полномочий (то есть полномочий по передаче налоговых источников, включая полномочия по установлению ставок) и соответствующих им расходных обязательств на нижестоящие уровни власти,

либо:

  • априорного разграничения доходных источников и расходных обязательств между третьим и четвертым уровнями бюджетной системы.

В результате, в соответствии с действующим законодательством субъект РФ будет принимать решение о той или иной форме организации региональных уровней власти, как то:

  • двухуровневая система государственной власти и одноуровневые муниципалитеты (т.е. организация выборной государственной власти на уровне районов, а возможно и государственной власти в крупных городах при сохраняющейся параллельной муниципальной власти, отвечающей за вопросы, не связанные с государственными гарантиями)

или

  • одноуровневая государственная власть субъекта РФ и двухуровневая муниципальная власть.

Основная разница будет при этом заключаться в том, каким образом будут определяться границы “среднего” уровня региональной власти: законом субъекта РФ (в первом случае) или в соответствии с мнением населения, как того требует закон “Об общих принципах организации местного самоуправления”, т.е. с учетом мнения населения.

Организацию межбюджетных отношений между средним и нижним уровнями публичной власти региона можно было бы регулировать рамочными законами субъекта РФ при сохранении определенных полномочий в этом отношении за средним уровнем. При этом субъектам РФ следует рекомендовать формировать свое административно-территориальное деление, исходя из принципов наиболее рациональной организации публичной власти в целях эффективного предоставления бюджетных услуг.

Так, например, при принятии решения относительно административно-территориальных границ местных органов власти (будь то государственная или муниципальная власть) рекомендуется ориентироваться на размеры территории, в рамках которой предоставление бюджетных услуг отдельной бюджетной организацией (или непосредственно органом местного самоуправления) будет наиболее эффективным.

Необходимо иметь также ввиду, что территориальная фрагментация (“измельчение” размера юрисдикций) обычно усиливает неравномерность распределения доходной базы между местными бюджетами. Это касается как неравномерности в уровне богатства проживающего в муниципалитетах населения, так и неравномерности расположения налогоплательщиков-юридических лиц на территориях муниципальных образований. Более крупные юрисдикции обычно включают в себя как сочетание богатых и бедных зон, налоговый вклад которых в местный бюджет взаимоуравновешивается. В таких муниципалитетах, как правило, уравновешиваются и расходные потребности, более высокие в бедных зонах, в большей степени нуждающихся в получении своим населением социальной помощи и социального обслуживания.

Международный опыт организации публичной власти на местном уровне показывает, что в развитых западных странах сложилось несколько моделей формирования местных органов власти и их финансовых взаимоотношений с вышестоящими уровнями. В большинстве федеративных государств местные власти организованы на двух уровнях, причем размеры юрисдикций местных властей как первого, так и второго уровня в разных странах могут быть различными. Главным в вопросе рациональной организации органов субрегиональной власти является соответствие размеров юрисдикций местных органов власти закрепленным за ними полномочиям как в отношении доходных источников, так и расходных обязанностей[22].

Проведенная в 1994 г. и получившая дальнейшее развитие в 1998-2001 гг. реформа межбюджетных отношений к настоящему времени достигла очевидных успехов. Вместе с тем, сложившаяся система межбюджетных отношений еще не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики. Одним из основных недостатков является нечеткость и нерациональность разграничения расходных полномочий между уровнями власти в Российской Федерации.

Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между бюджетами всех уровней приводит к постоянным спорам между органами власти относительно того, из какого бюджета должны осуществляться расходы по тем или иным статьям, и кто должен финансировать эти расходы. В результате нечеткого разграничения полномочий, а также вследствие наличия большого объема обязательств по исполнению расходных полномочий, нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти (федеральные и региональные мандаты), местные органы власти не столько отвечают за предоставление своему населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета.

На практике разграничение расходных полномочий зачастую сводится к разграничению собственности, поскольку разграничиваются не права и обязанности по предоставлению населению бюджетных услуг, а ответственность за содержание объектов социальной инфраструктуры. Решением этой проблемы должно стать обеспечение принципов оптимального разграничения расходных полномочий между уровнями власти: принципа субсидиарности (принципа территориального соответствия), принципа максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг, принципа максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям.

Под принципом субсидиарности (территориального соответствия) понимается закрепление предоставления государственных или муниципальных услуг за тем уровнем власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг.

Под принципом максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг понимается их закрепление за тем уровнем власти, который может обеспечить наиболее эффективное производство и предоставление государственных или муниципальных услуг.

Под принципом максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям понимается передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, поскольку местные власти находятся ближе к потребителям бюджетных услуг и лучше знают их потребности, качество предоставления бюджетных услуг в итоге удается повысить.

Некоторые бюджетные функции по своему характеру являются и должны быть чисто федеральными, региональными или местными, однако многие функции относятся к предметам совместного ведения нескольких уровней власти. В этом случае необходимо различать:

а) какой уровень власти осуществляет нормативное правовое регулирование и определяет стандарты предоставления общественных благ и услуг,

б) какой уровень власти обеспечивает финансирование общественных благ и услуг,

в) какой уровень власти непосредственно организует предоставление общественных благ и услуг.

Так например, если речь идет о разграничении полномочий между региональным и местным уровнями, необходимо различать следующие виды функций:

  1. Чисто региональные функции: функции, которые и финансируются, и исполняются региональной администрацией без участия местных властей. К этой категории следует отнести такие функции, которые исполняются в интересах всего населения региона, исполнение которых требует четкой координации действий и мер, принимаемых на всей территории субъекта Российской Федерации, а также такие, исполнение которых должно быть единообразным и отвечать единым стандартам на всей территории региона. Примерами функций, которые следует закрепить за региональным уровнем, являются охрана окружающей среды на территории региона; специализированное медицинское обслуживание населения; межгородской общественный транспорт; реализация проектов по развитию инженерно-технической инфраструктуры, необходимой для экономического развития всего региона (например, строительство дорог и мостов регионального значения, мелиорация земель) и т.д.
  2. Региональные функции, исполнение которых может быть передано на местный уровень. К этой группе относятся такие функции, осуществление которых отвечает интересам всего региона, но чье непосредственное исполнение эффективнее передать на местный уровень. В данном случае уровень власти, устанавливающий стандарты предоставления бюджетных услуг и обеспечивающий финансирование, отличается от уровня власти, который предоставляет эти услуги населению. Региональное правительство устанавливает минимально необходимые нормативы предоставления таких услуг населению и обеспечивает финансирование этого минимально необходимого уровня, а муниципалитеты вправе увеличить финансирование этих функций за счет собственных бюджетов и, соответственно, ввести на своих территориях более высокие стандарты обслуживания, но непосредственное исполнение этих функций поручается муниципалитетам. К таким функциям следует в первую очередь отнести общее здравоохранение и начальное и среднее образование (в этом случае региональный бюджет передает муниципалитетам целевые выравнивающие субвенции на предоставление данных бюджетных услуг, при этом непосредственным предоставлением соответствующих услуг занимаются местные органы власти).
  3. Местные функции, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем. По некоторым функциям региональные власти могут быть заинтересованы в установлении единых стандартов или норм обслуживания, которые действовали бы на территории всех муниципалитетов, например, поскольку это касается санитарных норм. Если получателями таких услуг в первую очередь являются жители конкретных муниципалитетов (например, вывоз мусора, пожарная охрана, водоснабжение и канализация), то финансироваться они должны из местных бюджетов, при том, что региональные власти устанавливают стандарты необходимого уровня обслуживания (например, скорость прибытия пожарной команды, качество воды, санитарные нормы).
  4. Чисто местные функции. Некоторые функции или виды услуг рассчитаны исключительно на жителей конкретного муниципального образования, и потому все полномочия по их финансированию, производству или организации предоставления должны быть закреплены за местным уровнем. Примерами функций, исполнение которых желательно поручить муниципалитетам, являются общественный внутригородской транспорт, уборка территории, содержание библиотек, дошкольное образование, содержание детских площадок, жилищно-коммунальные услуги.

Следует подчеркнуть, что большинство бюджетных услуг, то есть услуг, предоставление которых гарантируется органами власти и хотя бы частично ими оплачивается, может предоставляться частным сектором в конкуренции с унитарными государственными/муниципальными предприятиями. В этом случае органы власти объявляют конкурс между всеми организациями, заинтересованными в получении соответствующего государственного или муниципального заказа. Выигрывает тот, кто сумеет доказать, что предоставляемые им услуги будут наиболее качественными и наименее дорогостоящими.

Итак, многообразие бюджетных схем, используемых на субфедеральном уровне, свидетельствует о стремлении субъектов Федерации найти наиболее рациональную организацию межбюджетных отношений на своей территории. И хотя модель организации субфедеральных органов власти определяет лишь каркас межбюджетных отношений внутри региона, от выбора этой модели зависят такие важные параметры межбюджетных отношений, как распределение расходных полномочий между уровнями власти, закрепление доходных источников, потребности в распределении финансовой помощи.

Многообразие бюджетных схем свидетельствует также о том, что на уровне субъекта Федерации межбюджетные отношения не ограничиваются только отношениями между региональным бюджетом и местными бюджетами первого уровня. Следовательно, и инициированный правительством РФ курс реформ в области межбюджетных отношений должен затрагивать все существующие уровни бюджетной системы и всех субъектов межбюджетных отношений, поскольку отсутствие реформ межбюджетных отношений на субфедеральном и муниципальном уровнях ставит под угрозу достижение конечных целей реформы межбюджетных отношений, проводимых федеральным правительством.

Выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности с учетом объективных различий в расходных потребностях территорий, создание стимулов к развитию налоговой базы и усилению мобилизации доходов в бюджет, – все эти цели могут быть реализованы в полной мере только в том случае, если реформа межбюджетных отношений между федеральными органами власти и субъектами Российской Федерации будет поддержана реформами аналогичной направленности на региональном и муниципальном уровнях.

Деньги между федеральным и региональными бюджетами делятся теперь по новой схеме. Представленная на днях специальной комиссией концепция новых межбюджетных отношений предполагает увеличить полномочия региональных властей, что требует перераспределения финансов в пользу субъектов федерации. Должна увеличиться и доля муниципальных образований. Предполагается закреплять определенные суммы на выполнение основных функций региональных властей на долгосрочной основе. Доходы федерального центра и субъектов, видимо, уравновесятся и составят по 50% от собираемых налогов (что предусмотрено Бюджетным кодексом). Сегодня, по словам региональных чиновников, им достается не более 40% от собираемых налогов. Причем между региональными центрами и местным самоуправлением они делятся в соотношении три к одному.

Взаимоотношения бюджетов разных уровней, пожалуй, один из самых острых пунктов в вопросе разграничения полномочий между федерацией, регионами и местным самоуправлением, которым занимается комиссия г-на Козака. Именно при дележе бюджетных денег кипят нешуточные страсти: муниципалитеты требуют денег у регионов, а те кивают на федеральный центр. Центр же физически не может в достаточной мере профинансировать всех, но при этом требует от региональных и местных властей выполнения всех их функций.

Расходные полномочия пора децентрализировать – в регионах их должно быть больше. Отсюда и увеличение финансирования расходов регионов и муниципалитетов. Причем согласно новой кремлевской концепции деньги в регионы, например, на образование, будут перечисляться по следующей схеме. Дошкольное и общее среднее образование относится к полномочиям органов местного самоуправления, и на содержание этих учреждений должны идти средства местных бюджетов. Но учебный процесс будет финансироваться из регионального бюджета через ежегодные субсидии каждому муниципалитету. Среднее специальное образование и его финансирование - функция органов власти субъекта федерации. А высшее образование - дело федеральной власти.

Коротко суть новой концепции межбюджетных отношений проста: четкое разделение полномочий между федеральной, региональными и местными властями требует, чтобы за каждой из них были закреплены деньги на исполнение этих самых полномочий. Но должна возрасти и ответственность властей всех уровней, в том числе и финансовая.

По словам одного из разработчиков проекта, из госбюджета будет финансироваться “обеспечение прав людей, гарантированных им Конституцией; статьи бюджета, по которым регионы могут тратить государственные средства на свои полномочия, должны быть жестко прописаны”. Все, что субъект намерен построить, купить и профинансировать сверх этого (футбольную команду, например), -  его дело и его деньги. Субъектам федерации, к примеру, могут быть даны полномочия самим определять, какие льготы предоставлять пенсионерам, ветеранам и т.д., но они сами должны будут оплачивать эти льготы.

Комиссией разрабатывается механизм передачи финансовых средств на региональный и муниципальный уровень, а также система контроля за расходованием финансов, выделяемых на исполнение полномочий, делегированных им государством. Кроме того, предполагаются изменения в схеме пополнения региональных и местных бюджетов - доходы будут закреплены таким образом, чтобы, как считают разработчики, был "стимул к их увеличению, а не так, как сегодня, - чем больше ты зарабатываешь, тем больше отдаешь в центр".

Однако различные регионы России, по словам источника, в десятки раз различаются по техническому потенциалу и степени финансовой обеспеченности. Потому часть налогов, в первую очередь от добычи полезных ископаемых, использования природных ресурсов, должна идти в центр, чтобы использоваться на выравнивание уровня финансового обеспечения регионов.

Четкое разграничение полномочий и ответственности между всеми уровнями и органами публичной власти - таков основной смысл Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[23]. В законную силу он вступил 1 января 2006 года.

Если шесть лет назад из всех налоговых поступлений, собираемых на территории города Тамбова, 40 процентов оставалось в его распоряжении, то сегодня этих средств остается лишь 10 процентов. Причем остальные в рамках жесткой централизации уходят в бюджет федеральный.

С января 2005 года органы местного самоуправления начали работу в новых условиях. Для перехода на четкие межбюджетные отношения, более рациональное использование средств областного бюджета, усиления заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственного экономического и налогового потенциала и принимаются поправки в уже действующие законы Тамбовской области. Главным из внесенных на заседание документов является методика распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований области. В ней определяются нормативные расходы исходя из возможностей бюджета. С ее помощью можно будет определять насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в муниципальном образовании с учетом объективных факторов и условий по сравнению со средним уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг. В конечном итоге это должно позволить более рационально расходовать средства налогоплательщиков.

Для максимальной концентрации инвестиций из областного бюджета на пусковых и особо важных объектах социального характера депутаты одобрили изменения в областную инвестиционную программу на текущий год. Чтобы снять социальную напряженность в решении жилищного вопроса ряда льготных категорий населения в непрограммной ее части предусмотрено выделение субсидий на приобретение и строительство жилья отдельным категориям граждан, имеющим право на первоочередное предоставление жилья.

 Заключение

О реформировании и перспективах развития местного самоуправления сейчас ведется много разговоров, т.к. реформа в самом разгаре и вызывает большое количество как негативных, так и позитивных отзывов. На самом же деле время все расставит на свои места и нельзя судить о реформе в самом начале ее пути. Только по прошествию времени можно дать объективную оценку происходящему сейчас в нашей стране и в нашем городе.

Тем не менее, мы попытаемся сформулировать собственное мнение относительно перспектив развития системы местного самоуправления.

Рассмотрев развитие местного самоуправления в России в исторической ретроспективе мы пришли к выводам:

  1. Исторические предпосылки развития местного самоуправления в России сыграли существенную роль в реформировании сегодняшней системы местного самоуправления. На наш взгляд, стоит детально изучить все формы местного самоуправления, которые, так или иначе, существовали в России. Также и немаловажен зарубежный опыт, который может помочь при выборе построения оптимальной системы местного самоуправления в России.
  2. Основная сущность реформ местного самоуправления – это:

- новая форма бюджетных отношений;

- новая форма избрания главы муниципального образования и его статус и т.д.

Перспективы развития местного самоуправления в г.Тамбове заключаются в изменении Устава города, что повлекло значительные новшества в статусе и порядке избрания мэра города, статусе и порядке избрания депутатов городской Думы, сроках их полномочий и многого другого.

В новом уставе Тамбову присваивается статус городского округа; прописывается увеличение срока полномочий депутатов Тамбовской городской Думы с 4 до 5 лет; мэр г.Тамбова избирается городской Думой из своего состава на 5 лет и является одновременно председателем городской Думы[24].

Согласно Конституции РФ, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12), структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131). Отсюда – конституционное требование о допустимости регулирования лишь общих принципов организации местного самоуправления (ст. 72 Конституции РФ).

Иными словами, в отношении самоуправления на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации могут приниматься лишь рамочные законы, а не нормы прямого действия.

Тем не менее, законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает императивные требования организации местного самоуправления и, вопреки Конституции, подробнейшим образом расписывает структуру его органов.

Создается обязательная двухуровневая система (муниципальные районы и входящие в них поселения). Исключение составляют городские округа, не входящие в районы, однако наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации и фактически отдается на полное усмотрение региональной государственной власти. Двухуровневая система означает зависимость нижнего, поселенческого звена, от верхнего, районного. Тем более что проект распределяет полномочия в зависимости от уровня самоуправления и содержит для каждого уровня закрытый перечень таких полномочий. Указывается, что изменение компетенции местного самоуправления допускается только путем внесения дополнений (или изъятий) в данный Федеральный закон.

Самые болезненные (например, организация теплоснабжения), экономически неподъемные вопросы (к примеру, обеспечение малоимущих жилыми помещениями) переданы на нижний, поселенческий уровень. На следующем, районном этаже, за отопление и выделение муниципального жилья уже не отвечают (казалось, должно быть наоборот, если бы хотели жилье давать, а не отнимать, как это следует из реформы ЖКХ). При этом, чтобы равенство в нищете было обеспечено и никто на местах не мог подняться с колен, вводится оригинальное правило "выравнивания" бюджетов. Муниципальный район обязывается следить за "выравниванием бюджетной обеспеченности входящих в него поселений", власть субъекта Федерации, в свою очередь, "выравнивает" районные бюджеты, а заодно присматривает и за бюджетами поселений. Тем самым местности лишаются возможности конкуренции и развития.

Быть или не быть самоуправлению в населенном пункте, решает не его население, а федеральный законодатель.

Действующий закон детально прописывает всю конструкцию управления в муниципалитетах, включая число депутатов представительного органа, порядок избрания или назначения, полномочия главы муниципального образования и местной администрации, регламентацию их деятельности. В частности, категорически закрепляется, что только два депутата представительного органа работают на постоянной основе – председатель и один из его заместителей. Правило едино – для села и для полумиллионного города. Тем самым умаляется роль представительного органа.

Основное нововведение закона о местном самоуправлении, – внешнее управление. Разница лишь в том, что для муниципальных образований временное управление осуществляет государственная власть субъекта Федерации, а для субъекта внешним управляющим является федеральный центр.

Таким образом, усиливаются признаки авторитаризма, т.к. центральная власть стремится контролировать работу органов местного самоуправления; население все дальше от реальной демократии.

Список используемой литературы

Нормативно-правовые акты

  1. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 7 сентября 1998 г. - №36.
  2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. – 25 декабря 1993г.
  3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 28 августа 1995 г. - №35. - Ст. 3506.
  4. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 26 ноября 1996 г. - №41. - Ст. 3976.
  5. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 6 октября 2006 г. - №72. - Ст. 4052.
  6. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации. - 8 января 1998 г. - №78. - Ст. 5498.
  7. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 25 сентября 1997 г. - №38. - Ст. 3596.
  8. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 26 ноября 1996 г. - №42. - Ст. 3675.
  9. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 декабря 1993 г.);
  10. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. №1370.
  11. Постановление Президиума ВС РФ от 31 мая 1993 г. № 5071-I "Об установлении подчиненности закрытых административно-территориальных образований";
  12. Постановление Правительства от 27 июня 1996 г. "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления";
  13. Постановление Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65 "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" и мн. др.
  14. Устав города Тамбова/СПС «Гарант»

 Монографии, учебные пособия, статьи

  1.  Алексеев О. Заметки к анализу социально-культурных и политических процессов и политических процессов в современной России на примере формирования системы местного самоуправления в городах. // Городское управление. 2005. - № 5. С. 41-46.
  2. Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. – 2004. - №30.
  3. Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. – 2004. - №31.
  4. Балобанов А. Подготовка кадров для системы местного самоуправления и муниципального управления // Городское управление - 2003. - № 6. - С. 59-63.
  5. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. - 2001. - № 11. - С. 137-142.
  6. Бельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, - 2004.
  7. Блехарская Е. Вырастил дед репку: Об управленческом потенциале кадров местного самоуправления. // Муниципальная власть. -2005. № 5. С. 69-73.
  8. Борисов А. Самоуправление: европейская традиция и Россия // Городское управление - 2006. - № 1. - С. 23-28.
  9. Бутов В.С. Организационные вопросы в органах местного самоуправления. //Вестник государственной службы - 2003. - № 8. - С. 25-34.
  10. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть. //Вестник государственной службы - 2003. - № 11. - С.14-20
  11. Васильев В.И. Муниципальная география. // Российская Федерация сегодня. 2004. № 16. С. 27-30.
  12. Васильев М. Местное самоуправление в России: ограничения и опасности. // Городское управление 2005. № 6. С. 21-24.
  13. Вилер К.М. Отличительный облик и имидж местной администрации. // Городское управление 2000. № 3. С. 72-84.
  14. Власть в государстве будет крепкой, когда выстроен ее первый этаж: Выступления участников заседания Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации. // Муниципальная власть. 2002. - № 3. С. 32-41.
  15. Вобленко С. Местная власть: либо она есть, либо она - советская// Городское управление - 2003. - № 1. - С. 12-21.
  16. Вобленко С., Говоренкова Т. Местное самоуправление в системе разделения властей// Городское управление - 2005. - № 3. - С. 27-31.
  17. Вобленко С. Развитие местного сообщества. // Городское управление. 2000. № 2. С. 25-38.
  18. Гильченко Л. Задачи федеральных органов власти в развитии реформы местного самоуправления //Городское управление - 2006. - № 4. - С. 14-16.
  19. Гильченко Л. Становление самоуправления в России //Городское управление - 1996. - № 1. - C. 3-11.
  20. Дутов А.и др. Местное самоуправление в зеркале общественного мнения. // Городское управление 2003. № 8. С. 68-76.
  21. Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего: Монография // РАГС при Президенте РФ. Кафедра государственной службы и кадровой политики. М., 2002
  22. Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. Ростов-на-Дону, 2005
  23. Иванченко А. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности формирования. // Право и экономика. 2004. № 6. С. 4-7.
  24. Кулигин А. К вопросу о реформе местного самоуправления в Российской Федерации// Экономист- 2004. - № 3. - С. 66-71.
  25. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации – М.: Юристъ. – 2006.
  26. Лапин В. Противоядие от краха: О роли местного самоуправления в судьбе российской государственности. // Муниципальная власть.2005. № 1. С. 4-8.
  27. Лапин В. Самоуправление в России: признаки радикальных изменений в политике федерального центра// Городское управление - 2006. - № 4. - С. 22-25.
  28. Лапин В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. // Федерализм. 2006. №2. С. 163-186.
  29. Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М., 2006.
  30. Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления. // Федерализм. 2002. № 3. С. 165-180.
  31. Местное самоуправление в России / Аяцков Д.Ф., Володин В.В. и др. - Саратов, 2005.
  32. Митрохин С. Местное самоуправление: Аргументы, проблемы, мифы. // Городское управление. 2002. № 1. С. 2-6.
  33. Одинцова А. Местное самоуправление и государство// Федерализм - 2000. - № 4. - С. 91-102.
  34. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Под ред. Ю.А. Тихомирова. – М.: Норма. – 2006.
  35. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: Системный подход. Учебник. - Ростов-на-Дону, 2001.
  36. Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления// СОЦИС - 2004. - № 1. - С. 111-119.
  37. Чернышев М. Основные направления реализации закона о местном самоуправлении// Городское управление - 2006. - № 4. - С. 21-29.
  38. Чернышов А. Регион: проблемы формирования государственного и муниципального уровней власти. // Городское управление. 2004. № 9. С.53-55.
  39. Широков А. Классификация органов местного самоуправления// Городское управление - 2006. - № 3. - С. 29-32.
  40. Широков А. Рекомендации по формированию структуры органов местного самоуправления. // Городское управление - 2005. - № 2. - С. 35-38

 Приложение

 Доходная часть бюджета г.Тамбова на 2007 год

Код

Наименование групп, подгрупп, статей и подстатей доходов

Сумма


 

ДОХОДЫ


 

1000000

  1. НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ

559661,0

1010000

  1. НАЛОГИ НА ПРИБЫЛЬ .

289411,0

1010100

Налог на прибыль организаций

27328,0

1010110

Налог на прибыль  организаций, зачисляемый в местные бюджеты

27328,0

1010200

Налог на доходы физических лиц

242499,0

1010202

Налог на доходы физических лиц, за исключением доходов, полученных в виде дивидендов,  выигрышей и призов в целях рекламы, материальной выгоды по заемным средствам и процентным доходам по вкладам в банках,  доходов, полученных физическими лицами, не являющимися налоговыми резидентами РФ, а также лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей

242499,0

1010400

Налог на игорный бизнес

19584,0

1010402

Налог на игорный бизнес, зачисляемый в бюджеты субъектов РФ

19584,0

1020000

  1. НАЛОГИ НА ТОВАРЫ И УСЛУГИ. ЛИЦЕНЗИОННЫЕ И РЕГИСТРАЦИОННЫЕ СБОРЫ

12677,0

1020400

Лицензионные и регистрационные сборы

2622,0

1020433

Прочие лицензионные и регистрационные сборы, зачисляемые в местные бюджеты

2622,0

1020700

Налог с продаж (в части сумм по расчетам за 2003 год и погашения задолженности прошлых лет)

10055,0

1030000

  1. НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД

62060,0

1030100

Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения

21914,0

1030110

Единый налог,  распределяемый по уровням бюджетной системы РФ

21914,0

1030200

Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности

40146,0

1040000

  1. НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО

128995,0

1040100

Налог на имущество  физических лиц

10050,0

1040200

Налог на имущество организаций

91350,0

1040300

Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения

756,0

1040600

Налог на имущество предприятий (в части сумм, зачисляемых по расчетам за 2003год, и погашения задолженности прошлых лет)

26839,0

1050000

  1. ПЛАТЕЖИ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ

53652,0

1050700

Земельный налог

53652,0

1050702

Земельный налог за земли городов и поселков

53652,0

1400000

  1. ПРОЧИЕ НАЛОГИ, ПОШЛИНЫ И СБОРЫ

12866,0

1400100

Государственная пошлина

7134,0

1400102

Государственная пошлина с исковых и иных заявлений и жалоб, подаваемых в суды общей юрисдикции

1070,0

1400103

Государственная пошлина за совершение нотариальных действий, за государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, за рассмотрение и выдачу документов, связанных с приобретением гражданства РФ или  с выходом из гражданства РФ

6064,0

1400500

Местные налоги и сборы

5732,0

1400502

Целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений и организаций на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели (в части погашения задолженности прошлых лет)

866,0

1400503

Налог на рекламу

4616,0

1400540

Прочие местные налоги и сборы

250,0

2000000

  1. НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ

124740,0

2010000

  1. ДОХОДЫ ОТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ,  ИЛИ ОТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

117343,0

2010200

Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности

109353,0

2010202

Арендная плата за земли городов и поселков

45792,0

2010206

Доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за образовательными учреждениями

1500,0

2010207

Доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за учреждениями здравоохранения

167,0

2010208

Доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за государственными  учреждениями культуры и искусства

70,0

2010240

Прочие доходы от сдачи в аренду имущества, наход. в государственной или муниципал. собственности

61824,0

2010243

Прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в  муниципальной собственности

61824,0

2010600

Доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства

10,0

2010640

Прочие доходы

10,0

2010643

Прочие доходы, зачисляемые в местные бюджеты

10,0

2010800

Платежи от государственных и муниципальных организаций

3450,0

2010840

Прочие доходы ( плата за пользование муниципальным имуществом )

3450,0

2010843

Прочие доходы, зачисляемые в местные бюджеты

3450,0

2012000

Доходы от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей

500,0

2012030

Доходы от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей, зачисляемые в местные бюджеты

500,0

2012031

Доходы от реализации имущества муниципальных унитарных предприятий и учреждений

500,0

2019000

Прочие поступления от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также поступления  от разрешенных видов деятельности  организаций

4030,0

2019030

Прочие поступления от имущества, находящегося в  муниципальной собственности, а также поступления от разрешенных видов деятельности организаций,  зачисляемые в местные бюджеты

4030,0

2070000

  1. ШТРАФНЫЕ САНКЦИИ, ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА

6897,0

2070310

Штрафы, взыскиваемые органами Министерства РФ по налогам и сборам (за исключением штрафов, взыскиваемых по отдельным видам налогов за нарушение налогового законодательства )

265,0

2070340

Прочие административные штрафы и иные санкции

6632,0

2070343

Прочие административные штрафы и иные санкции, зачисляемые в местные бюджеты

6632,0

2090000

  1. ПРОЧИЕ НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ

500,0

2090200

Прочие доходы

500,0

2090230

Прочие доходы, зачисляемые в местные бюджеты

500,0


 

ИТОГО СОБСТВЕННЫХ ДОХОДОВ:

684401,0

3000000

Ш. БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПЕРЕЧИСЛЕНИЯ

579435,5

3020000

  1. От бюджетов других уровней

579435,5

3020100

Дотации


 

3020200

Субвенции

559981,5

3020400

Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности


 

3020500

Субсидии

19454,0


 

ИТОГО ДОХОДОВ:

1263836,5

   

[1] Лапин В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. // Федерализм. 1999. №2. С. 163

[2] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации – М.: Юристъ. – 1997, С.59.

[3] Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996, С.167.

 [4] Там же, С.178

 [5] Там же, С.184

 [6] Гильченко Л. Становление самоуправления в России //Городское управление - 1996. - № 1. - C. 3

[7] Там же, С.5

 [8] Лапин В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. // Федерализм. 2005. №2. С. 165

[9] Гильченко Л. Становление самоуправления в России //Городское управление - 1996. - № 1. - C. 11

[10] Исаева М. К вопросу о природе муниципальной власти // Право и жизнь. - М., 2006. - №9. - С. 33

 [11] Барабашев Г.В. Самоуправление в начале пути // Народный депутат. - М., 2004. - № 4. - С. 6

 [12] Иванченко А. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности формирования. // Право и экономика. 2005. № 6. С. 4

[13] Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

 [14] Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

[15] Там же

[16] Там же

 [17] Устав г.Тамбова (проект новой редакции), п.2, ст.26

[18]  Там же, ст.27

 [19] Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 11

[20] Там же, ст. 11

 [21] Лапин В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. // Федерализм. 1999. №2. С. 186

[22] Дутов А.и др. Местное самоуправление в зеркале общественного мнения. // Городское управление 1998.   № 8 С. 68

[23] Проект Федерального закона № 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

 [24] Устав г.Тамбова (проект новой редакции), п.2, ст.26