Билет №25

• ← Все билеты

25. Государственное управление в системе научных знаний.

Государственно-управленческая мысль в древние и средние века: основные научные школы, изучающие государственное управление.

В развитии теории и практики управления выделяют несколько исторических периодов зарождения и развития исторической мысли:

- первые, самые простые, зачаточные формы упорядочения и организации совместного труда существовали на стадии первобытно-общинного строя. В это время управление осуществлялось сообща всеми членами рода, племени или общины. Старейшины и вожди родов и племен олицетворяли собой руководящее начало всех видов деятельности;

- переход к производящей экономике стал точкой отсчета в зарождении управления, вехой в накоплении людьми определенных знаний в этой области. Полагают, что возникновение письменности в Шумере (около 5000 лет до н.э.) объяснялось, главным образом, управленческими потребностями жрецов вести учет и контроль за сбором налогов и накоплением большого количества имущества;

- египетское искусство по возведению пирамид и гробниц (между 4000 и 525 гг. до н.э.) свидетельствовало не только о достижениях строительной механики и техники, но и управления производством, огромным количеством работников (до 100 тыс. человек) в течении 20 лет. Очевидно, что люди которые строили сооружения Древнего Египта, не только знали как планировать, но и проявляли способности к мобилизации и использованию человеческих ресурсов, контролю и координации процессов производства и управления; Гончарова Н.Е. Теория управления: Конспект лекций. М.: Приор-издат, 2006.

- кодекс вавилонского царя Хаммурапи установил юридические нормы определения минимальной заработной платы и вознаграждения, контроля и ответственности. Во времена другого вавилонского царя Навуходоносора применялось цветное кодирование при контроле продукции и выплата прогрессивной заработной платы;

География зарождения управленческой мысли в Древние века не ограничивалась одним каким-то регионом. Идеи эффективного управления государством, строительством, сельским хозяйством и т.д. высказывались мыслителями не только Древнего Вавилона, но и Египта (Птаххотеп), Китая (Конфуций, Лао-Цзы), Греции (Сократ, Платон, Аристотель, Демокрит, Лукреций, Кар), Индии (Артхашастра), Древнего Рима (Теренций Варрон, Катон, Калумелла, Диоклетиан) и других государств. Наиболее зрелыми с точки зрения научной обоснованности высказываемых управленческих идей явились работы древнегреческих философов. Сократ считал, что правители, способные мудро и справедливо управлять государством, - это не те, кто выбран или получил власть путем обмана, а те, кто умеет это делать. Другой греческий философ Платон, может быть, один из первых среди ученых, исследовавших вопросы управления, обратил внимание в своем труде «Государство» на то, что управление (правление) не просто искусство, но деятельность, которая во многом может и должна быть упорядочена, и давал советы по управлению социальными общностями. Вслед за Платоном его ученик Аристотель считал, что с помощью разумного управления государство может обеспечить социальное благополучие людей. 

В средние века (V-ХVI вв.), включающие в себя более чем тысячелетнюю эпоху наиболее значимыми фигурами в плане исследуемой темы, оставившими после себя заметный след в области социального управления, являются флорентийский государственный деятель и ученый Н. Макиавелли и социалисты-утописты (Т. Мор, Т. Кампанелла и др.).

Н. Макиавелли - основоположник новой науки - науки государственного управления. С его именем связывают введение самого термина «государство», который он трактовал как “аппарат власти во главе с государем-правителем”. В своих основных трудах «Государь», «Рассуждения о первой декаде Тита Ливия» и «История Флоренции» он попытался прежде всего доказать, что возникновение государства - это не результат божественного предопределения, а объективная историческая необходимость - фортуна. Именно фортуну он считал 1-й движущей силой, с которой могла сопрягаться 2-я движущая сила - личная энергия. Во второй половине XX века политологи, историки, специалисты по менеджменту проявили к Н.Макиавелли повышенное внимание. В его произведениях -- политических трактатах, исторических очерках, реляциях и новеллах -- обнаружили идеи, в совокупности составлявшие оригинальную систему практического управления. По своей эффективности, глубине и политической мудрости она не только не уступает, но даже превосходит иные разработки наших современников. Конец Средневековья охарактеризовался рождением новых социально-политических взглядов на личность, общество, собственников. Заметное место среди них в умственной жизни европейского общества занимали идеи социалистов-утопистов: Т. Мора и Т. Кампанеллы, которые в своих трудах «Утопия» и «Город Солнца» попытались доказать, что успешное ведение государственных дел возможно только там, где уничтожена частная собственность.

Государственно-управленческая мысль в форме камералистики и полицеистики.

Формирование крупных государств обусловило создание административного аппарата. Первоначально решая в основном задачи внешней безопасности, он постепенно сосредотачивается и на внутреннем управлении. На базе полицейского законодательства и как оправдание ему и появляются в XVII веке научные труды по полицейскому праву.

Полицеистика на первом этапе развивалась как политическая наука. Полицейская деятельность рассматривалась главным образом с политической, а не с административной точки зрения: отождествлялась с функциями государства.Наука полицеистика зародилась в Западной Европе во второй половине XVII века - во Франции, Пруссии и Австрии. При простом управлении того времени полиция руководила всем, на юридическом языке это обозначало как «благочиние» (безопасность), «благоустройство» (обеспечение развития общества). Цель полицейского (т.е. государственного) управления декларировались как «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством. Появляются полицейское законодательство, полицейский кодекс – законы о благоустройстве и благочинии. Первый теоретический труд назывался «Трактат о полиции» Н. Даламара (1639-1723). Он должен быть представлять свод полицейских законов Парижа, но автор посмотрел на свою задачу шире и изложил научную концепцию о полиции и управлении государством.

В России полицеистика как государственно-управленческая мысль представлена трудами Ю. Крижанича «Политичны думы, или Разговоры по владельчеству», в которой отстаивал идею самодержавности государственной власти, и И. Посошкова «Книга о скудости и богатстве».

Становление науки государственного управления связано с курсами «камеральных» или «камералистических» наук, которые читались в университетах Австрии и Германии в XVII веке. Каmeralien в переводе с немецкого означает «наука государственного управления». Слово «Каmeralien» происходит от позднелатинского «camera» - казна, учреждение. Именно с камералистики начинается становление самостоятельной административной науки. Однако она еще не была наукой в современном понимании, так как ограничивалась описанием явлений административного управления, отделяя его от судопроизводства. Камерализм как принцип и практика управления означал:

- функциональность в управлении учреждений,

- специализацию учреждений государственной администрации и канцелярского труда в какой-либо одной сфере госуправления,

- регламентацию обязанностей чиновников,

- унифиакцию штатов и жалованья чиновников.

Основные научные школы по теории государственного управления в первой половине 20 в.: французская (Ч-Ж. Боннен, А. Вивьен, А. Шардон), немецкая (М.Вебер), американская (В. Вильсон, Ф. Гуднау и другие), «Государственная школа» в России (К.Д. Кавелин, А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин, С.М. Соловьев и другие).

• французская (Ч-Ж. Боннен, А. Вивьен, А. Шардон)

Важную роль в развитии теории и практики государственного управления сыграли работы Ч.-Ж. Боннена «Принципы государственного управления», предлагавшего строить науку государственного управления наподобие точных наук, а также «Очерки об администрации» А.Ф. Вивьена. Практическим результатом идей и деятельности А.Ф. Вивьена стало создание во Франции специализированных министерств, разработка закона о государственных служащих и процедуре их набора, проведение деконцентрации аппарата государственной службы, создание Школы администрации.

А. Шардон в своей работе «Административная власть» высказывал свои взгляды о государстве: по его мнению, в государстве существует одновременно две власти: политическая – представленная парламентом и административная - представленная канцеляриями. Государство существует благодаря согласию этих двух властей.

• немецкая (М.Вебер). В конце XIX в. немецкий ученый М. Вебер одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоятельную область исследования — разработал концепции государства как главного субъекта политики и власти; бюрократии; государственного аппарата. По мнению М. Вебера, государство — это господство людей над людьми с помощью легитимного насилия. В своей эволюции государство проходит три типа системы властвования — сначала власть держится на традициях, затем — на харизме лидеров и в конечном итоге — на признаваемых обществом законах.
• американская (В. Вильсон, Ф. Гуднау и другие). Концепция отделения управления от политики, сформулированная В.Вильсоном, в конце XIX - начале XX века приобрела много сторонников, что сыграло очень важную роль в “пробуждении исследовательского интереса к бюрократии” и развитии новых направлений в административной науке. В 1906 году в Нью-Йорке было организовано Бюро муниципальных исследований. В его работе принимали участие Франк Гудноу, Генри Бруэр, Вильям Аллен, Фредерик Кливленд, Чарльз Бэд, Вильям Мошер и Лютер Гьюлик. Создание нью-йоркского бюро «символизировало начало научного исследования административного управления в трех основных направлениях: накапливание материалов, описывающих цели, власти, структуры и функционирование правительственных органов, использование аналитических методов и технических стандартов, формирование постоянного штата экспертов, ответственных за разработку специальных рекомендаций по усовершенствованию административной организации и менеджмента. В течение более чем десяти лет нью-йоркское бюро провело исследования и подготовило доклады, касающиеся почти всех видов деятельности муниципальных органов управления. Его методы установления деловых контактов с городскими властями, создания условий для проведения результативных исследований и обеспечения принятия его рекомендаций не только представляли собой один из первых в Америке опытов осуществления административных исследований, но, кроме того, использовались в качестве образца во всей стране». С 1906 по 1915 гг. аналогичные бюро были организованы в 12 крупнейших городах США. Существенную роль в развитии исследований административного управления сыграло создание системы обмена информацией между муниципалитетами городов посредством основанной в 1894 году Национальной Муниципальной Лиги. Именно эта организация занималась в частности, разработкой «моделей» законодательства для организации управления городов и штатов.

«Государственная школа» в России (К.Д. Кавелин, А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин, С.М. Соловьев и другие) Кавелин, Чичерин, Соловьев критически относились к николаевскому режиму, признавали необходимость реформ и были единодушны в методах их проведения.

Индивидуальность каждого ученого проявлялась как в восприятии и трансформации теоретических идей эпохи, использовании тех или иных методов исследования, так и в разработке конкретных исторических проблем, отношении к отдельным событиям и явлениям.

Кавелин пытался представить историю России как "живое целое", проникнутое одним духом, одними началами. Заслуга Соловьева в использовании богатейшего фактического материала и создании цельной, органической концепции русской истории. Чичерин посвятил свое научное творчество изучению правовых норм и юридических учреждений.

Константин Дмитриевич Кавелина(1818-1885) Теория русской истории. Главной задачей исторической Кавелин видел в выработке «теории русской истории». Основные ее положения Кавелин представил в работах «Взгляд на юридический быт древней России», «Критический взгляд на русскую историю», «Мысли и заметки о русской истории». Его теория русской истории исходила из целостности и единство закономерности исторического процесса, постепенного изменения вследствие внутренних причин, т.е. саморазвития организма, проникнутого «одним духом», одними началами. Явления истории понимались как различные выражения этих начал, "необходимо связанных между собой, необходимо вытекающих одно из другого".

Содержание исторической жизни народов, по Кавелину, составляют два основных элемента – формы общественного организма и личность. Они изменяются постепенно под влиянием внутренних, внешних и случайных обстоятельств. Следовательно, делал вывод Кавелин, ключ к пониманию русской истории "в нас самих, в нашем внутреннем быте", в начальных формах образования. Цель исторической науки в изучении развития форм общественных образований и разъяснения человеку его положения в обществе.

Политическая система России. Факт образования государства для Кавелина является наиважнейшим моментом русской истории. Это результат, с одной стороны, естественного, закономерного хода развития общества, с другой, воплощения основной идеи исторической жизни русского народа, проявления его духовной силы. Он неоднократно подчеркивал, что только великорусский элемент, единственный между славянскими племенами сумел основать прочное государство.

Внутренний строй российского общества, сложившийся к ХVII в. и вплоть до Петра I был определен, считал Кавелин, первоначальными отношениями, сложившимися в великорусском племени - дом, двор, состоящих из главы семьи и домочадцев. Появившийся затем княжеский двор повторял прежнюю структуру отношений: князь - глава семьи, члены которой и дружина являются его слугами. То же и в основании политической власти Московского государства. Только пределы больше и развитие выше. Царь - безусловный господин и наследственный владелец земель. Масса народа - его холопы и сироты. Он защитник народа. Это его долг и обязанность. В свою очередь каждый член общества также обязан нести службу в пользу государства. С ХУП в, устанавливается всеобщее крепостное право, где отправлять определенную повинность должен был каждый «до смерти и наследственно». Закрепощались не только крестьяне, а постепенно все группы населения. К земле, к ведомству, учреждению были приписаны дворяне, купцы, мастеровые и т.д. Крепостное право, Кавелин неоднократно возвращался к этому вопросу, было основанием всей общественной жизни и прямо вытекало, по его мнению, из внутреннего быта великорусского дома и двора. Оно не было ни строго юридическим, ни экономическим явлением. В народных нравах и убеждениях крепостное право поддерживалось не насилием, а сознанием. В древней Руси крепостное право было властью, иногда жестокой и суровой, вследствие грубости тогдашних нравов, но не правом собственности на человека. В XIX в. оно начало выражаться в возмутительной эксплуатации. Людей стали обращать в рабов и это поставило вопрос о его отмене.

В половине ХVIII в. началась постепенная отмена крепостных начал и дарование гражданских прав русскому народу. Совершался этот процесс, как и все движение в России, сверху вниз, от высших слоев общества к низшим. Получили гражданские права дворянство, духовенство и купечество, потом разнородные слои среднего общества, затем казенные крестьяне и, наконец, помещичье. По мере распространения гражданских прав на все состояния и звания создавались сословные организации, появилось общинное земское устройство. Эти представления ученого получили название «теория закрепощения и раскрепощения сословий»

Суть политической системы России - это сильная централизованная власть, самодержавие. При Петре Великом, отмечал Кавелин, царская власть приобрела новое значение, но именно Петр выразил начала старинной власти гораздо резче, определеннее и сознательнее, чем его предшественники (исключая Ивана IV). Петр был не только царь, он был двигателем и орудием преобразования российского общества. Своей личной жизнью он придал самодержавию новый характер и, в этом смысле, определил весь последующий ход нашей истории, внес навеки в наш государственный устав мысль о том, что власть «есть труд, подвиг, служба России». Он укрепил царскую власть, поднял ее и придал ей высокое нравственное и "народное значение». В этом Кавелин видел величайшую заслугу Петра.

Борис Николаевич Чичерин (1828-1904) - теоретик «государственной школы», известный общественный деятель, публицист. В 1849 г. окончил юридический факультет Московского университета. Большое влияние на становление его мировоззрения и исторические взгляды оказали Т.Н.Грановский, И.Д.Кавелин.

Государство и общество. Подобно Кавелину Чичерин утверждал, что государственная власть в лице государя, олицетворявшая в себе общественное начало, соединила разрозненных сил общества, сомкнула разобщенные общественные элементы в сословия и местные союзы, подчинила их государственному порядку. Сделано это было не путем определения прав их, а путем наложения на них обязанностей, государственного тягла. «Все равно должны были всю жизнь служить государству... Каждый на своем месте: служилые люди на поле брани и в делах гражданских, тяглые люди - посадские и крестьяне - отправлением разных служб, податей и повинностей, крестьяне служили своему вотчиннику, который только с их помощью получал возможность исправлять свою службу государству».1 Это было, писал Чичерин, не укрепление одного сословия, а всех сословий в совокупности, это было государственное тягло, положенное на всякого, кто бы он ни был. Такие отношения окончательно оформились при Петре 1. С укреплением государственной власти появилась возможность

освободить сословия от наложенного на них тягла. Этот процесс начался, по мнению Чичерина, во второй половине ХУШ в. В его время пришла очередь освободить крестьян.

Потребностей государства, по мнению Чичерина, определили в России появление земского представительства. Оно наложено было действиями сверху, механически, а не выросло органически, как плод внутреннего развития общества. Он одним из первых в русской историографии рассмотрел развитие земского представительства в связи с общим ходом исторического развития России. Обращаясь к современному положению этих органов, Чичерин считал, что Земские соборы исчезли, причем не в следствие сословной розни и опасения монархов, а просто в следствии внутреннего «ничтожества».

Соединяя население в прочные союзы, заставляя его служить общественным интересам, государство, полагал Чичерин, тем самым формировало и сам народ. Только в государстве «неопределенная народность, которая выражается преимущественно в языке, собирается в единое тело, получает единое отечество, становится народом». При этом и народ и государство имеют каждый свое назначение, свою самостоятельность. Народ "живет и действует, рождая из себя разнообразные стремления, потребности, интеpecы». Он составляет государственное тело. Государство устанавливает в обществе согласие, побуждает народ к совокупным действиям во благо общества. Оно есть "глава и распорядитель». Только в государстве оценивают, считал Чичерин, заслуги, оказанные личностью обществу, возвышается внутреннее достоинство человека. Он становится деятельным общественным фактором и может достигнуть полного развития своих интересов. Личность имеет возможность проявить себя. Государственная власть соединяет общие воли и частные устремления, в нем достигаются условия для развития разумной свободы, нравственной личности.

Чичерин выделял два этапа в развитии государства. Первый - централизация всей общественной жизни, сосредоточение всей власти в руках правительства. Народный элемент отходит на задний план. Правительство усиливается. В обществе появляются различия между законодательством и исполнением. В его время правительственная деятельность, считал он, достигла «нетерпимой крайности». Процесс государственной организации совершился: «управление... пустило свои ветви по всем областям, a централизация увенчала все здание и сделалась его покорным орудием единой воли... Правительство сделалось всеобъемлющим, господствующим всюду…а народ все более бледнел и исчезал перед ним»1. Следствием этого стало «всеобщее растление государственного организма»: развитие чинопочитания бюрократии, замена способных людей, «умножение письменности, которая стала на место настоящего дела», официальная ложь, взяточничество. Россия достигло критического момента в исторической жизни. Возникла историческая необходимость освободить из-под государственной опеки все общественные элементы, и прежде всего, освободить и допустить к самостоятельной деятельности «народный элемент». Это явится основой, утверждал Чичерин, переходом ко второму этапу - либерализации, то есть достижение единения всех общественных и государственных элементов. «Нам нужна свобода!», - писал Чичерин, ясно выражая свою политическую позицию, свобода совести, общественного мнения, книгопечатания, преподавания, публичности всех правительственных действий, гласности судопроизводства. Одним из величайших зол он полагал крепостное право. Несмотря на увлечение либеральными идеями, Чичерин связывал возможность их достижения с отдаленным будущим, предпочитая «честное самодержавие несостоятельному правительству».

Основные подходы по изучению русской истории Чичерина разделял А.Д.Градовский (1841-1889), известный своими работами в области истории и теории права древней Руси и европейских стран. Основным предметом его изучения была история местного самоуправления в России в ХУ1-ХУП в., деятельность Сената, Верховного тайного совета, административные преобразования Екатерины П и Александра 1.

Отмечают близость к государственной школе Ф.И.Леонтович (1833-1911), изучавшего законодательство о крестьянах ХУ-ХУ1 в., историков русского государственного права И.Е.Андреевского, и других.

Некоторые аспекты концепции истории России, сформулированные учеными государственной школы получили свое развитие и в трудах многих историков конца XIX-начала XX в. Сегодня наши современники снова обращаются к ним.

Сергей Михайлович Соловьев (1820-1879). В своих политических убеждениях Соловьев, по его выражению, был «очень умерен». Он был сторонником сильной государственной власти, которая и должна была произвести необходимые реформы в стране. «Преобразования проводятся успешно Петрами Великими, но беда, если за них принимаются Людовики ХУ1-е и Александры П-е. Преобразователь вроде Петра Великого при самом крутом спуске держит лошадей в сильной руке – и экипаж безопасен; но преобразователи второго рода пустят лошадей во всю прыть с горы, а силы сдерживать их не имеют и потому экипажу предстоит погибнуть».

Народ – государство- личность. Главное в истории, заявлял Соловьев, народные массы. Русский народ – великий народ, живущий долгой и славной жизнью и чувствующий в себе способность к ее продолжению. Народ сильный, умевший, несмотря на разбросанность собраться и «стать как один человек», когда беды грозили стране. Ни один народ, по Соловьеву, не мог представить «такого великого многостороннего преобразования», которое было совершено реформами Петра 1.

Соловьев возражал против противопоставления народа и государства, как это делали некоторые славянофилы. Одновременно для него было неприемлемым и признание полного подчинения народа государством, подобно тому, как это было у Чичерина. Он утверждал, что между народом и государством существует органическая связь: в основе государства лежит «духовный строй народа», в свою очередь государство формирует строй жизни, дух народа. Оно «есть необходимая форма для народа, который не мыслим без государство». Историк, имеющий на первом плане государственную жизнь, писал ученый, на том же плане имеет и народную жизнь, ибо отделить их нельзя. Так народные бедствия имеют влияние на государственные дела. Расстройств в государственной машине, что вредным образом действует на народную жизнь. Главная задача истории изучать историю народа и особенно государства, поскольку в России в силу громадности территории, разбросанности населения, слабости внутренних связей, недостатке сознания общих интересов ему принадлежала определяющая роль в русской истории, с отличительным признаком – крепким самодержавием.

Однако история, заявлял далее Соловьев, не имеет возможности иметь дело с народными массами. Он имеет дело с их представителями, даже и тогда, когда народные массы приходят в движение. 

Современные взгляды (концепции) на сущность государственного управления: концепция нового государственного управления, концепция демократического государственного управления.

концепция нового государственного управления (НГУ)

В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса, социальной роли государства и администраций в обществе. Выражается она понятием —«государственный менеджмент». Термин и новая модель управления особенно заметны, показательны для Великобритании (времени премьер-министра Маргарэт Тэтчер), Новой Зеландии, частично Австралии, США, Скандинавских стран и Германии на уровне земель (местных правительств). В чем суть новой парадигмы как нового способа мышления и действия в государственном управлении?

Власть стала трактоваться не как право и возможность, органы и должностные лица, правомочные оказывать публично-управляющее воздействие на общественные процессы, отношения, а как механизм, фирма по обслуживанию; государство — как рынок предоставления услуг; действия правительства — как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором); гражданин — как клиент.

Путем приватизации государственных предприятий М. Тэтчер установила новую модель разделения труда между государственным и частным сектором экономики. Приватизации подверглась и сфера жилищного строительства и коммунальных услуг, и сфера медицинского обслуживания и образования, транспорта (железные дороги и авиа), другие важнейшие сферы общественной жизни.

Были лишены привилегий государственные служащие.Сократились масштабы государственного аппарата.

Проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью замены политических руководителей, стратегов управления, элиты, традиционно управлявших в обществе — «мандаринов» на «жестких управленцев», т. е. беспрекословных исполнителей в рамках законов, инструкций, не зависящих от политиков. В целом от старой администрации Уайтхолла и административного класса (чиновничества, госаппарата) в Англии почти ничего не осталось.

«Новое государственное управление» означает также рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым администрация предоставляет общественные услуги. В процессе всесторонней реорганизации созданы новые органы исполнительной власти — публичные службы, не зависимые от министров.

Все это, по мнению инициаторов новой модели государственного управления, которая повсеместно стала называться «государственным менеджментом», должно было создать идеальный тип рационального государства. Оправдала ли себя эта модель? В Великобритании «железная леди» Тэтчер вынуждена была в конце 80-х уйти в отставку под давлением общественного мнения и проиграв на выборах со своей партией консерваторов, а управление в стране сопровождается рассогласованностью, как отмечают английские исследователи, снижением уровня социального обеспечения граждан, прежде всего малоимущих.

К чему сводится критика государственного менеджмента («нового государственного управления»)? На Западе считают, что новый государственный менеджеризм достиг своего пика. Никто больше не говорит о таком «наилучшем пути».

Критикуется риторика и понятийный аппарат. Вряд ли можно найти другую реформу администрации, породившую искусственные фразы о конкуренции, предпринимательском духе, государственном менеджере, обслуживании и особенно о потребителях и клиентах.

Нужно понимать, что в современных обществах дифференцированы политико-административная и экономическая системы. В одной присутствует гражданинполитического сообщества — государства (или его местной общины), в другой —потребитель, фактический или потенциальный участник рыночного спроса.

Гражданин в своих отношениях с обществом, государством играет многие роли. Они могут дифференцироваться, различаться как роль:

• студента;
• налогоплательщика;
• объекта внимания правоохранительных органов (милиции,ГАИ, таможенных служб, налоговой полиции и т. п.);
• получателя социальной помощи.

Оплачиваемый труд гражданина бюджетируется государством или он самостоятельный бизнесмен. Для каждой из этих ролей существуют специфические гражданские права и обязанности. Здесь все граждане равноправны, их права не зависят от финансового состояния каждого.

Другое дело — гражданин как элемент экономической системы. Здесь его возможности и получаемые услуги зависят от его финансового состояния.

Таким образом, государственное управление — это деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в политико-административной системе по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан.

Государственный менеджмент — это деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в экономической системе (сфере) по предоставлению общественных услуг гражданам по принципу рыночных отношений, оплаченных гражданином исходя из его финансового состояния.

Термины «потребитель» и «услуги», широко используемые в рыночной экономике (государственном менеджменте), нельзя столь же широко использовать в государственном управлении, ибо трудно определить как услугу полицейский арест нарушителя порядка, призыв в армию, надзорно-контрольные отношения налоговой инспекции и т. д. — в сущности, все это акты суверенной власти государства и его связь при этом с механизмом обслуживания, предоставления услуг если и имеют место быть, то лишь во вторичном значении.

Причина отказа некоторых исследователей и практиков управления от концепции государственного менеджеризма и в том, что принципы рынка и конкуренции далеко не всегда соответствуют запросам потребителей (граждан) на предложение товаров (услуг) в государственном секторе.

Свободный потребительский выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные услуги (жилья, медицины, образования). Экономические рыночные механизмы управления должны совмещаться с государственным перераспределением общественных доходов и услуг, оказанием государственной поддержки малоимущим, инвалидам, мало- и старовозрастным социальным группам, чтобы смягчить социальную дифференциацию граждан, социальную напряженность, выравнять «стартовые» возможности развития людей. Экономическая политика государства может означать регулирование, а также сверх-, дерегулирование. Решающий фактор в том, чтобы политика регулирования была способна поддерживать функционирование рынка. И этот тезис выводом имеет следующее: политико-административная система не должна растворяться в экономической системе, государственное управление — в государственном менеджменте.

Существенной неудачей «нового государственного управления» является организация государственной службы не как единой системы государственного аппарата, а по фрагментарному рисунку. Административные службы делятся на сегменты бизнеса по признаку продукции или продуктовых групп. Но такая модель сегментации государственной службы не согласуется с практикой рационализации производства, принципами согласованности, координации и интеграции экономики. В Англии, к примеру, рассогласованность служб и функций государственного управления уже вызывает проблемы интеграции экономики (на уровне отраслей и территорий).

Государственный менеджеризм не стал идеальной моделью управления и потому, что не дал экономической эффективности, не помог преодолеть финансовый кризис. Не дал и не мог. Это можно видеть на примере диверсифицированного спектра видов деятельности территориальной администрации (города, муниципального образования). Муниципалитет может владеть жилым фондом, складским хозяйством, выставочными площадями, развлекательными парками, отелями, пекарнями, пивоваренными заводами, винными погребами и фабриками по производству соли; он может заниматься энергоснабжением, местным пассажирским транспортом, водоснабжением и канализацией, утилизацией отходов; он может управлять вечерними школами для взрослых, музеями и театрами, а также больницами, домами для престарелых и бюро семейной помощи; он может приложить руку к местным телекоммуникациям, к организации городских рынков и т. д. Сфера муниципального менеджмента обширна.

Но эта же самая муниципальная администрация будет иметь в своем составе налоговую службу, службу регистрации жителей, социального обеспечения, общественного здравоохранения, бюро статистики населения, школьную администрацию, совет городского планирования, администрацию городского строительства и т. д. с широким спектром соответствующих общественных функций. И для этой сферы муниципалитета будет невозможно измерять все его подразделения с помощью единых экономических стандартов и норм. Следовательно, политика управления должна оставаться открытой по отношению к многообразным общественным функциям и другим видам административной деятельности.

Эффективность деятельности администрации территории измеряетсясоциальными (не всегда количественными) показателями, степенью соответствия предоставляемых услуг и товаров в государственном секторе, общественным запросам и .потребностям, повышением качества жизни населения данной территории. Порядок начинают ценить, когда он исчезает.

Вывод: нерешенной проблемой в рамках парадигмы «нового государственного управления» (государственного менеджмента) осталась задача (знаем, что делать, но не знаем как) создать адекватные регулирующие связи между политическими, правовыми и экономическими механизмами управления. Другими словами: как интегрировать в целостную систему государственного управления ее политико-административную, правовую и экономическую системы (подсистемы). Решение этой проблемы ведется в различных странах и в России в том числе.

концепция демократического государственного управления

Административная модернизация осуществляется на основе демократического государственного управления (Россия), «отзывчивой бюрократии» (США). В США это не означает отказ от менеджеризма как основной черты американской бюрократии, административного государства. Что же внедряют современные административные реформы?

1. Контракты рассматриваются предпочтительной формой общественных отношений (не директивы, предписания, приказы). Вместе с тем понятно, что контрактное управление, выходящее за рамки общепринятого государственно-административного управления, возможно только в узких областях; контракты и административные договоры не отменяют порядок субординации, утверждают отношения между административным органом публичной власти и подрядчиком (физическим или юридическим лицом) не координационные, а субординационные. Вместо достижения соглашения относительно целей и задач контракта они могут быть просто предписаны. В строго придерживающихся буквы закона бюрократиях контрактное управление сталкивается с жестким пространством закона, поскольку действия в сфере государственной администрации, как правило, сильно зарегулированы.
2. Новые подходы возникают в процессе формирования бюджета. Известно, что разрабатывается бюджет (как проект) административной подсистемой, а принимается как закон парламентом, утверждается президентом, т. е. политической подсистемой. Рационализация политического процесса могла бы состоять в предоставлении парламенту не только соответствующих финансовых и налоговых данных, но и информации по учету затрат и результатов. Конечно, это не будет означать полный контроль политических инстанций в бюджетном процессе, так как, во-первых, речь идет не о текущих затратах и результатах, а о будущих, т. е. прогнозных, и, во-вторых, с учетом массы процедур политический сектор будет также зависеть в этом отношении от оценок, сделанных административными инстанциями.

Модель государственного менеджмента в России находит своих сторонников, и все же решительное большинство теоретиков и практиков государственного управления в нашей стране не абсолютизируют концепцию государственного менеджеризма, а пытаются «приспособить» ее в пользу «новых основ демократического государственного управления». Каковы основания этой новой парадигмы?

Ведущаяся во всем мире широкая дискуссия о правах человека показывает, чтоидея врожденного достоинства человека и прав личности завоевывает все большее распространение. Было бы трудно понять, если бы государство и администрация в рамках трансформационных процессов направили свой путь развития в сторону потребителя, в то время как исторически он ведет к гражданину, который не является ни просителем, ни даже потребителем (участником рынка на стороне спроса), но который наделен правами и возможностью их защиты перед государственной администрацией в суде.

Современное государство не только защищает своих граждан от вмешательства государственной власти в смысле соблюдения конвенций о правах человека. В конституционном правовом государстве развились многообразные личные правана общественные действия, например право обращения к закону. В государстве благосостояния этот положительный статус расширился, охватив право на материальную помощь со стороны государства.

В этом контексте старая конституционная идея о необходимости социальной гарантии необходимого минимума для достойной жизни должна быть интерпретирована как личное право на государственные пособия и программы социального обеспечения. В конечном счете гражданин как студент, получатель, пособия, пользователь общественной инфраструктуры, бизнесмен, работодатель, а также и нарушитель, имеющий дело с полицией, налогоплательщик и т. д. интегрирован в социальную систему, состоящую как из прав, защищающих от государства, так и прав по отношению к нему. Гражданин обладает личными правами, которые не являются сферой государственных менеджеров.

Однако основания и формы такого наделения правами зависят от многих факторов — правовой культуры, политических интересов и не в последнюю очередь от социальной дифференциации общества. В рыночной экономике с ее плюрализмом объединений и правом свободного выбора рода занятий невозможно установить личное право на занятость, но полная занятость может являться конституционной целью. Все материальные права по отношению к государству и особенно права на денежные выплаты вызывают вопрос о наличии соответствующих ресурсов. Ярким примером тому являются консолидирующие бюджеты, сопровождаемые законами, резко сокращающими гарантированное социальное обеспечение.