Билет №26

26. Предмет и методология теории государственного управления

Точки зрения на предмет теории государственного управления: западные теории административно-государственного управления.

Объектом теории административно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как “процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации”. При этом подчеркивалось, что понятие административно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

В свете этого определения предметом теории административно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем организации. Американский политолог Маршелл Даймок в своей работе “Философия администрирования” приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это “новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания и всем вопросам, которые входят в осуществление официальной политики и программ”.

Следует подчеркнуть, что теория административно-государственного управления является междисциплинарной наукой. Как показал наш экскурс в историю, это научное направление возникло на пересечении теории политики и менеджмента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук — психологии, философии, социологии.

Интересным и неожиданным является сравнение теории административно-государственного управления с медициной, которое предлагается в монографии под редакцией американского политолога Ф. Мошера. Здесь обращается внимание на концептуальное сходство предметов данных наук, на первый взгляд чрезвычайно далеких друг от друга. Так, медицина требует знаний очень многих “пограничных” с ней дисциплин — анатомии, химии, физики. Однако экскурсы в эти науки еще не предполагают знания предмета собственно медицины. Точно так же обстоит дело с теорией административно-государственного управления. Сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики необходимы, но сами по себе они не составляют предмета теории административно-государственного управления, это самостоятельное научное направление.

Наиболее близка к науке административного управления наука административного права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности — государственным администрированием. Но теория административно-государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Административное право должно выполнять по отношению к науке об административном управлении вторичную функцию, однако функция эта не пассивна. Задача административного права состоит в том, чтобы основные положения науки административно-государственного управления выразить специфическим юридическим языком в виде обязывающих норм. Поэтому соответственно подобранные правовые формы могут иметь уточняющее значение для определения и организации этих положений. В определенном смысле соотношение этих дисциплин можно рассматривать как вопрос формы и содержания.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации. Все три области знания относятся к эргологическим наукам, т.е. к наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции.

В группе эргологических наук наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имеющих равную ценность при организации военного дела, частной фирмы или кооператива.

Теория организации отличается меньшей степенью обобщения. Она занимается вопросами эффективного функционирования и управления социальных систем. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого; персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов государственного управления.

Теория административно-государственного управления расположена еще на одну ступень ниже по уровню обобщения, поскольку занимается не всеми институтами, образованными для выполнения общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые мы относим к государственному администрированию. Ограничивая в такой же степени поле своих интересов, наука об административном управлении компенсирует это, развивая те элементы теории организации, которые связаны со спецификой государственного администрирования.

Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следующим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представляет интерес для теории организации, важно для теории административно-государственного управления. Но не наоборот: не все, чем занимается теория административно-государственного управления, входит в сферу теории организации, и не все, что изучает теория организации, входит в область праксеологии.

Можно выделить несколько основных проблем, которыми сегодня занимается теория административно-государственного управления.

Во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государственных организаций, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координации государственного управления как целостной системы.

Во-вторых, большим блоком проблем является подготовка и рекрутирование управленческих кадров. Здесь исследуются вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и стилю работы профессиональных государственных служащих, проблема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом.

В-третьих, это проблемы, связанные с техникой государственного администрирования. Этот блок проблем включает разработку теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методов административно-государственного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Далее каждое из направлений административно-государственного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: административно-государственное управление в условиях рыночной экономики, административно-государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д.

Перефразируя Т. Парсонса, можно сказать, что растущая дифференциация в области теории административно-государственного управления не означает, что различные сферы этой науки функционируют сами по себе. Новые направления являются более специализированными, но в то же время они в большей степени нуждаются в ресурсах друг друга, между ними разворачиваются более сложные процессы научного и социального обмена.

Известный английский философ XVIII века Э. Берк подчеркивал: “Дело теоретика-философа — указать истинные цели государства; дело же политика-практика — это найти соответствующие средства для достижения этих целей и успешно пользоваться этими средствами”. Поэтому естественно, что теория административно-государственного управления использует множество специальных или частных теорий (например, теории конфликта и консенсуса, принятия решений, политического прогнозирования и др.). Но в то же время существует и общая теория административно-государственного управления, призванная объяснить государственное управление как систему и целостность.

Необходимо подчеркнуть также, что административно-государственное управление включает в себя как статику, так и динамику, отражающиеся соответственно в административно-государственном порядке и политическом процессе. Динамизм бытия делает его вечно незавершенным, и, наоборот, незавершенность бытия есть признак его динамизма. Именно в силу этой незавершенности и открытости мира политического теория административно-государственного управления должна концентрировать внимание на его динамической стороне. Но в то же время динамику политического мира нельзя понять без всестороннего исследования существующей в каждый исторический период статики административно-государственного управления. С этой точки зрения теория административно-государственного управления как научная дисциплина должна в одинаковой степени охватывать как существующий порядок административно-государственного управления, где доминируют постоянные, неизменные величины, так и политический процесс, где доминируют переменные величины.

Незападные интерпретации административной деятельности.

Один из классиков западной политологии Л. Пай не только признал наличие «незападного» (буквально так) политического процесса, но и сформулировал его 17 специфических закономерностей (1958 г.): 1.в незападных обществах политическая сфера не четко отделена от общественных и личных взаимоотношений; 2.политические партии обычно выступают выразителями не собственно политических взглядов, а определенного мировоззрения, образа жизни; 3.имеется большое число разнообразных клик; 4.благодаря особенностям восприятия категории политической лояльности лидеры политических групп незападных обществ обладают высокой степенью свободы в выборе долговременной и краткосрочной стратегии; 5.оппозиционные партии и претендующие на власть элиты часто становятся инициаторами революционных движений; 6.неинтегрированность участников незападного политического процесса из-за отсутствия универсальной системы социальных связей в обществе; 7.политический процесс отличается высокими темпами рекрутирования новых политиков; 8.для незападного политического процесса характерны серьезные различия в политических пристрастиях разных поколений; 9.отсутствует устоявшееся мнение по поводу легитимности тех или иных целей и средств политического действия; 10.процесс принятия политических решений слабо зависит от интенсивности и масштаба политических дискуссий; 11.очень высока взаимозаменяемость политических ролей; 12.имеется сравнительно мало организованных групп интересов, обладающих определенной, четко вычленяемой функциональной ролью; 13.лидеры стремятся к популярности во всем обществе, не разделяя его на группы; 14.аморфный характер политического процесса способствует тому, что позиции лидеров по международным отношениям четче, чем по вопросам внутренней политики; 15.эмоциональный и экспрессивный аспекты политики преобладают над процессом разрешения проблем и определения государственной политики; 16.главенствующим типом лидерства является харизматический; 17.политические системы функционируют в основном без участия политических брокеров.

«Государство» и «управление» как ключевые категории науки государственного управления. Понятие «государственное управление».

Современное государство является таким политическим институтом, который должен постоянно улучшаться и изменяться в соответствии с изменениями в обществе и его возрастающими потребностями. Государство не имеет права останавливаться в своем развитии, так как от этого зависит как его существование, так и существование всей системы общественных отношений, существующих в рамках этого государства. Осознание возможности кризиса государства позволило в ХХ и начале XXI веков серьезно подойти к предотвращению этой проблемы путем постоянного поиска новых концепций и подходов к улучшению системы государственного управления.

Управление - процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти.

К основным задачам государственного управления можно отнести:

- Обеспечение достойного качества жизни граждан;

- Обеспечение единого правового пространства на всей территории государства;

- Защита территории, граждан и политических институтов государства от военного нападения другого государства или группы государств:

- Создание в обществе условий для стабильного экономического развития;

- Представление и защита интересов государства и граждан в процессе взаимодействия с другими государствами.

Государственное управление — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса. В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

правовой подход;
политический подход;
управленческий подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Согласно управленческому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» в качестве синонима понятию «государственное управления».

Управление связано с воздействием государства на экономическую, социально-культурную и административно-политическую сферы. Государственное управление направлено на улучшение использования природных, материальных и трудовых ресурсов на эффективное руководство отраслями народного хозяйства и социальной сферы.

Для государственного управления характерны следующие особенности:

1)государственное управление распространяется на общество и даже за его пределы с учетом осуществляемой внешней политики.

2)государственное управление опирается на силу государственного аппарата, а следовательно использует и средства принуждения.

3)государственное управление обладает разнообразными ресурсами.

В современном обществе возрастает роль административного аппарата в системе государственного управления. Одновременно получают распространение и формы контроля над деятельностью этого аппарата: парламентские расследования, общественные мнения, специальные контролирующие органы, СМИ.

Государственное управление имеет определенные границы. Они выражаются в наличии прав и свобод человека, наличие механизмов саморегулирования общества (органы самоуправления, институты гражданского общества). Различают оперативное и стратегическое управление.

Методология теории государственного управления. Системный подход. Структурно-функциональный подход. Институционализм и неоинституционализм. Рыночный подход. Ситуационный подход. Сетевой подход. Кибернетический и синергетический подходы.

Системный подход. Государственное управление относится к виду социальных систем, обнаруживая все видовые признаки:

Социальные системы - наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди. Это обусловливает и силу, и уязвимость социального управления, его творческий характер и возможность проявлений субъективизма, волюнтаризма.
Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, несовпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляют сущностный и ярко очевидный признак социальной системы, определяют сложность управляющего воздействия ее и на нее.
Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации, регулирования, согласования и т.д. Таким образом, функция организации и обеспечивающая ее подсистема управления есть важнейшая составляющая, основополагающий признак социальной системы. Можно сказать, социальная система - это всегда организованная (в той или иной степени) целостность.
Непременный атрибут социальной системы - стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям. При этом она не только приспосабливается к среде функционирования, но и сама активно воздействует на нее, влияет на взаимодействующие с ней системы. Отношения социальной системы с внешней средой могут принимать форму сотрудничества или борьбы (с другими социальными системами, с природой), определять режим ее развития.

Системный подход к изучению госуправления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем.

Условно назовем их:

- система управляющая - государство как определяющий субъект управления;

- система управляемая - компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

- система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства.

Структурно-функциональный подход. Применительно к сфере публичного управления структурно-функциональный подход позволяет позиционировать каждый элемент в механизме государственного управления и выявлять функциональные зависимости между ними, которые влияют на конечный результат.

Практический эффект этого метода состоит в возможности устанавливать зависимости, например, между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее элементами. Более того, он позволяет определять оптимальную структуру органа управления, численность управленческого персонала, увязывая их с характером осуществляемых функций. Однако связь между факторами управления носит не жесткий и однозначный, а вероятностный характер, поскольку часто зависит от наступления тех или иных событий. С помощью структурно-функционального подхода можно описать регулятивные возможности различных элементов механизма административно-государственного управления с точки зрения того, насколько успешно они выполняют возложенные на них функции, т.к. невыполнение какимлибо элементом возложенной функции приводит к дисфункции, т.е. состоянию, противоположному нормальному функционированию всей системы.

Институционализм и неоинституционализм. Институционализм - одно из направлений экономической мысли, объектом исследования которого является ряд институтов, которые играют решающую роль в социально-экономической политике страны

Учредителями институционализма XIX веке были американские ученые Т Веблен, Дж Коммонс, В-К Митчелл, английский экономист Дж. Гобсон и др. На формирование этой теории повлияли труды представителей исторической ной школы политической экономии и развитие социологииціології.

По мнению Т Веблена, У Гамильтона и других ученых, институты - это обычаи, традиции и способы мышления, которые стали навыками для отдельной группы людей, большинство населения и даже всего народа, имеющие основном психологический характер и организуют и регулируют поведение людей, формируют их духовный мир Такие экономические категории как товар, деньги, кредит, процент, прибыль и другие институциональсти рассматривают как формы проявления психологии общества.

Представители институционализма критиковали классическую школу политэкономии (А Смита и Д Рикардо) за теорию качестве индивидуальных интересов как движущей силы развития, за проповедование индивидуалистической конкуренции и др.; доказывали несостоятельность рыночной экономики за господство монополии, необходимость государственного вмешательства в хозяйственную деятельность и социального контроля над ней Т Веблен выступал против марксистского материалистического подхода к анализу общества, в частности отвергал доминирующую роль производительных сил, определяющую роль базиса Следуя постулаты исторической школы политической экономии, в др. считал историко-генетический метод исследования своеобразным применением теории дарвинизма в политической экономии, а свою концепцию трактовал как дарвинистские учение об эволюции экономических институтов, т.е. как постепенные эволюционные изменения обычаев, морали, общественной психологии.

Основные отличия неоинституционализма от старого институционализма:
1. Методология анализа. Традиционные институционалисты используют методы смежных общественных наук (прежде всего социологии, права и политики) к анализу экономических процессов. Неоинституционализм использует модернизированные методы неоклассической теории к анализу проблем общественных наук (демографии, политологии, права и др.).
2. Метод анализа. Традиционные институционалисты использовали метод индукции, стремясь идти от анализа частных случаев к обобщениям, однако им не удалось создать общей теории институтов. Неоинституционалисты используя метод дедукции, предпринимают попытку анализа институтов на основе единой теории.
3. Объектом анализа старого институционализма были коллективные образования и их действия по защите интересов индивида. Неоинституционалисты исходят из принципа методологического индивидуализма.
4. Подход к институтам. Представители неоинституционализма понимают под институтами не столько культурные и психологические феномены, сколько набор правовых норм и неформальных правил, формирующихся в результате взаимодействия индивидов в процессе обмена.
5. Неоинституционалисты продолжают считать рыночную организацию наилучшей, подчеркивая, что многие современные проблемы порождаются не “провалами” рынка, а скорее недостаточным использованием его богатых потенциальных возможностей.
6. Связь с магистральным направлением исследований. Если исследования “старых” институционализм остались на периферии экономической науки, то “новые” институционалисты достраивая и модифицируя микроэкономику получили широкое признание. В списке нобелевских лауреатов по экономике восемь относятся в той или иной степени именно к неоинституциональному направлению.

Рыночный подход. Суть этого подхода можно определить стремлением ответить на вопрос: «Как создать правительство, которое работает лучше, а стóит меньше?»

Такой подход возник в конце 70-х – начале 80-х годов, когда в связи с рядом экономических, социальных и политических обстоятельств потребность в проведении административных реформ становилась все более настоятельной.

В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах – экономической, социальной и организационной. Экономический подход к административным реформам выразился в переходе от государственного администрирования к государственому менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления. В основе концепции государственного менеджмента лежат предпосылки теории рационального выбора и рыночных установок в целом.

Ситуационный подход. Суть подхода состоит в учете всех (устойчивых и временных, объективных и субъективных) условий и обстоятельств, создающих социальную реальность, конкретный процесс, положение.

В отличие от системного подхода, стремящегося выявить закономерности в организации и функционировании сферы публичного управления, ситуационный подход основывается на предположении, что конкретные ситуации и конкретные условия, в которых функционирует система управления, настолько разнообразны, что не существует универсальных принципов и методов администрирования.

Конкретная ситуация, в которой принмается решение, представляет собой известный набор факторов (ситуационных переменных), имеющих различную длительность, направленность и степень воздействия.Поэтому прежде чем решать актуальную проблему, руководитель должен: (а) выбрать одну или несколько парадигм анализа ситуации; (б) правильно истолковать ситуацию (в частности, определить значимость тех или иных факторов, характер и длительность их воздействия, возможные варианты развития ситуации, включая и самые неблагоприятные); (в) сформулировать несколько вариантов решения проблемы, просчитав возможные последствия, наступающие в каждом случае, соотнеся затраты и результат, сохраняя каждый раз вероятность при определенных условиях перейти на другой, менее болезненный вариант решения.

Главная заслуга ситуационного анализа в развитии методологии государственного администрирования состоит в вычленении основных видов факторов (ситуационных переменных), которые влияют на процесс принятия решений, а также в понимании роли лидеров и поведения организационных структур в принятии решений.

Недостатком подхода является действие по принципу ad hoc (лат. - к случаю ) и невозможность выработки концептуальных решений.

Сетевой подход. Новая, постиндустриальная реальность констатирует, что при производстве общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и подсистем. В этой ситуации доминантной моделью управления становятся политические сети (policy network).

Выделяют две основные школы, которые используют сетевой подход в качестве методологии исследования государственного управления и политики.

Англосаксонская школа считает плодотворным использование сетевого подхода при изучении взаимодействия государства и заинтересованных групп. Здесь концепция политических сетей противопоставляется плюралистическому и корпоративному подходам, используемым для описания посредничества интересов.

Немецкая школа обращает внимание на сети в политике как современную форму государственного управления, отличную от иерархии и рынка. В этом отношении концепция политических сетей стартовала с той же основной идеи, что и концепция государственного менеджмента: традиционному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей и существует настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей базируется на учете коммуникативных процессов в постиндустриальном обществе и демократической практике современных государств.

Кибернетический и синергетический подходы.

Основателями синергетического направления являются И. Пригожин и И. Стенгерс .

В контексте синергетической методологии процесс публичного управления рассматривается одновременно как действование механизма властвования и его компонентов и как результат опосредованного воздействия на общество случайных факторов (экономических, экологических, культурных, социальных, геополитических и пр.), оказывающих влияние на общественное развитие.

С позиций синергетики государственное управление предстает как нелинейный процесс, в котором периодыстабильного развития сменяются зонами кризисов, или бифуркации , после которых возникает набор альтернатив в государственном регулировании общественного развития и выбор моделей «пилотирования» общества государственным аппаратом к скорректированным целям. Приближаясь к точкам бифуркации, государственное управление теряет устойчивость, а затем переходит в новое состояние.

Такой переход осуществляется за счет флуктуации , случайных отклонений от заданного «маршрута». В режиме бифуркации роль случайностей имеет решающее значение, поскольку они формируют набор альтернатив последующего развития.

Различают структурные и системные бифуркации (кризисы) .

Структурный кризис в государственном управлении означает ситуацию, при которой отдельные компоненты системы после прохождения точки бифуркации не вполне способны распознавать новые вызовы и реагировать на них.

Системный кризис государственного управления означает, что публичная администрация в целом не воспринимает новую реальность и не может ориентировать общество.

Основным методом предотвращения и преодоления кризисных ситуация при таком подходе является правильная оценка роли и значения социальных, социокультурных, экологических, экономических, природно-географических и иных факторов, которые прямо или косвенно влияют на публичное управление, и научное планирование и прогнозирование возможных сценариев и их последствий.

Разделение систем на управляющие и управляемые служит атрибутом кибернетического подхода. Он заключается также в обосновании информационной сущности управления, универсальности законов управления в системах различной природы, выявлении и организации механизмов обратной связи в системах управления, оптимизации поведения системы на основе обратных связей и в соответствии с заранее определенными целями. Если основываться на факторах обратной связи, одном из основных атрибутов кибернетического подхода, все изучаемые в менеджменте методы управления можно разделить на детерминированный, программно-целевой и ценностно-ориентированный методы.

Достоинство метода — его простота и эффективность в условиях неизменного состояния внешней среды. Область применения метода в менеджменте: организации бюрократического типа.

К недостаткам метода можно отнести его жесткость, т. е. невозможность перестройки при изменениях внешней среды, способных привести к противоречию между планом и целью функционирования организации.

Более эффективным в условиях непостоянства внешней среды является программно-целевой метод управления. В научно-методической литературе и на профессиональном жаргоне хозяйственных руководителей словосочетание «программно-целевой» давно закрепилось. Однако следует признать, что фактический смысл этого понятия, как правило, сводится к адресности распределения ресурсов и не относится к методологии управления.