Государственно-частное партнерство


Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические основы формирования государственно-частного партнерства в России

1.1. Государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государства, науки и бизнеса

1.2. Модели, формы и механизмы государственно-частного партнерства

Глава 2. Проблемы формирования государственно-частного партнерства и пути их решения

2.1. Проблемы формирования государственно-частного партнерства

2.2. Перспективы развития государственно-частного партнерства

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы курсовой работы обусловлена тем, что современный мировой опыт показывает важность налаживания партнерских отношений государства и бизнеса. В таких отношениях, в конечном счете, заинтересованы обе стороны: для предпринимательских структур - это путь получения от государства благоприятных условий хозяйствования и обеспечения гарантированной прибыли от участия в выгодных совместных проектах, а для государства партнерство с бизнесом — это способ привлечь частный капитал к финансированию национально значимых проектов и придать ему социальную ориентацию. Развитие новых принципов сотрудничества государства с бизнесом проявляется в формировании институциональных основ этих взаимоотношений в рамках принятия корпорациями на себя социальной ответственности за результаты своей деятельности. При этом компании не просто участвуют в решении проблем общества, но и получают определенные выгоды от этой деятельности. Корпоративная социальная ответственность начинается функционировать как устойчивый социальный институт, она рациональна и эффективна, что отличает ее от традиционной благотворительности.

Партнерские отношения государства и бизнеса складываются непросто. На Западе для этого потребовалось несколько десятилетий. Россия же находится в начале пути. Здесь привлечение предпринимательских структур к сотрудничеству с государством постоянно сталкивается с серьезными проблемами, которые проявляются в недостатках правовой базы, определяющей права и ответственность сторон; несовершенстве форм и методов реализации партнерских отношений; отсутствии конкурентных условий для эффективного сотрудничества; неразвитости инвестиционной и инновационной среды и т.д.

Вместе с тем и сами бизнес-структуры в значительной мере препятствуют достижению партнерских отношений с государством, что проявляется в доминировании собственных интересов над общественными, стремлении к получению максимальной прибыли, зачастую приводящему к снижению уровня и качества жизни населения, нарушению гарантий в отношениях с наемными работниками, созданию дополнительных экологических проблем.

Объектом курсовой работы выступили партнерские отношения, возникающие между государством и бизнесом.

Предметом – формы и методы партнерства государства и бизнеса.

Целью работы является исследование современных форм государственно-частного партнерства, их становления и развития.

Задачи курсовой работы:

  1. Рассмотреть государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государства, науки и бизнеса.
  2. Проанализировать модели, формы и механизмы государственно-частного партнерства.
  3. Проанализировать проблемы развития государственно-частного партнерства.
  4. Предложить пути развития системы государственно-частного партнерства в России.

Глава 1. Теоретические основы формирования государственно-частного партнерства в России

1.1. Государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государства, науки и бизнеса

Взаимодействие государства и частного сектора (государственно-частное партнерство - ГЧП) для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным ГЧП стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

Среди специалистов нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП. Широкая трактовка подразумевает под ГЧП конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т.д.

В числе базовых признаков государственно-частных партнёрств в узкой (экономической) трактовке можно назвать следующие:

  • сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
  • взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
  • взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
  • ГЧП имеет чётко выраженную публичную, общественную направленность;
  • в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;
  • финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.[1]

Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести:

  • любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса;
  • государственные контракты;
  • арендные отношения;
  • финансовую аренду (лизинг);
  • государственно-частные предприятия;
  • соглашения о разделе продукции (СРП);
  • концессионные соглашения.

Основная область применения ГЧП в мире — постройка автомагистралей. Среди оставшихся самую большую долю занимают проекты в ЖКХ. В России уже с 1990-х годов действуют проекты в сфере водоснабжения и очистки сточных вод.

Определения государственно-частного партнёрства присутствуют в законах о ГЧП, принятых в 45 субъектах РФ (по состоянию на сентябрь 2011 года). В 2007 году на базе Внешэкономбанка СССР был создан Банк развития. Основной закон, регламентирующий деятельность этого учреждения, прямо закрепляет за ним функции участника рынка ГЧП. Центр ГЧП Внешэкономбанка является структурным подразделением Банка развития.

Наиболее современными и перспективными инструментами ГЧП в России на текущий момент являются:

  • Инвестиционный фонд;
  • Банк развития;
  • другие государственные корпорации;
  • особые экономические зоны;
  • Российская венчурная компания;
  • концессии.

Региональные власти в России также принимают свои собственные программы ГЧП ради построения долгосрочного и взаимовыгодного сотрудничества ОИГВ и частного сектора для реализации крупных общественных проектов.

Как свидетельствует мировой опыт ГЧП, мера конкретного участия государства и частного бизнеса и условия их сочетания могут существенно различаться. Так, частный компонент в партнерствах может выступать в качестве одной из сторон контракта (чаще всего это контракты на поставку товаров и услуг для государственных нужд, на предоставление технической помощи, на управление), когда права собственности жестко разделены. К партнерствам с разделенными правами собственности относят также соглашения о разделе продукции и лизинговые (арендные) соглашения[2]. В случае концессионных соглашений всех типов речь уже идет о частичной передаче некоторых правомочий собственности от государственного партнера частному (обычно правомочий пользования, владения и управления). Наконец, акционерное или долевое участие частного капитала в государственном предприятии (совместное предприятие) предполагает более высокий уровень интеграции капитала при реализации партнерских отношений[3].

Очевидно, обе стороны партнерства заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом. Проекты ГЧП облегчают выход на мировые рынки капиталов, стимулируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе развиваются местные рынки капитала, товаров и услуг.

Каждый партнер вносит свой вклад в общий проект. Так, бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству. При этом обычно внедряются более эффективные методы работы, совершенствуются техника и технологии, возникают новые формы организации производства, создаются новые предприятия, в том числе с иностранным капиталом, налаживаются эффективные кооперационные связи с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированных и хорошо оплачиваемых работников[4].

Со своей стороны государство обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов. В ГЧП оно получает возможность заняться исполнением своих основных функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может постепенно смещать акценты в своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. Неизбежные предпринимательские риски при этом перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в итоге выигрывает общество как потребитель более качественных услуг[5].

1.2. Модели, формы и механизмы государственно-частного партнерства

В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные типы (модели). Соответственно целям ГЧП различаются организационные модели, модели финансирования и кооперации. Во многих случаях партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании[6].

В случае организационных моделей глубокого вторжения в отношения собственности, как правило, не происходит, сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят и наиболее распространенный в настоящее время тип ГЧП - концессии. К моделям финансирования следует причислить такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование. Модель кооперации представляет собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры.

Принятые в мировой практике классификации ГЧП выделяют обычно следующие его формы.

Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество.

Концессия (концессионное соглашение) - специфическая форма отношений между государством и частным партнером, получающая все большее распространение. Ее особенность состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру.

Можно выделить ряд характерных признаков концессии: ее предметом всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования; одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти); цель концессии - удовлетворение общественных нужд и потребностей; она всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение); концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.

Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство или муниципальное образование выступают субъектами гражданского права и для их эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии государство прежде всего является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего властного акта государства. Таким образом, источник исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав - не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.

Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия заключаются прежде всего в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях, концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. В мировой практике такие соглашения особенно активно используются в сфере нефтедобычи. Как и в случае концессии, государство предоставляет свои исключительные права на недропользование частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Доступ частных партнеров (в том числе зарубежных) к исключительным правам осуществляется для привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы. Имеются различные модели раздела продукции, например сразу на две части или после вычета затрат инвестора. Важен также учет особенностей налогообложения.

Совместные предприятия - распространенная форма партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала они могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон. В качестве акционеров в АО могут выступать органы государства и частные инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений определяются, как правило, долей в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от ее величины. Существенная особенность совместных предприятий любого типа - постоянное участие государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности.

Глава 2. Проблемы формирования государственно-частного партнерства и пути их решения

2.1. Проблемы формирования государственно-частного партнерства

Следует обозначить следующие барьеры в развитии государственно-частного партнерства в России:

  1. Неразвитость законодательной базы.

Часто в литературе о ГЧП в России пишут о неразвитости законодательной базы, отсутствии необходимых законов и подзаконных актов[7]. Например, указывается на то, что в российских законах и нормативных актах законах отсутствует само определение ГЧП. Лишь в Санкт-Петербурге и некоторых регионах приняты соответствующие законы о ГЧП. Федеральное законодательство включает лишь отдельные нормы о ГЧП, в основном взаимоотношения власти и бизнеса регулируются подзаконными нормативными правовыми актами (указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ), когда утверждаются федеральные целевые программы с элементами ГЧП. Главная проблема – дефицит процессуальных норм, без которых трудно обеспечить нормальную реализацию ГЧП и защиту интересов его участников. Существует проект модельного закона субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства». Он разработан Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и призван показать регионам широкие возможности ГЧП и поэтому содержит минимум императивных норм.

Можно предположить, что принятие нового закона не решит проблемы ГЧП. Более того, если такой закон будет принят, то это может навредить развитию ГЧП, поскольку будет содержать излишне ограничительные нормы. Поэтому при разработке положений законов или дополнений к существующим законам важно исходить не из юридического, а экономического понимания данной проблемы. Особенно, как это будет показано дальше, в условиях доминирования государства над бизнесом. Невозможно с помощью только введения нового закона изменить систему сложившегося типа взаимодействия между государством и бизнесом.

  1. Низкий уровень квалификации и компетентности

Более важной, чем развитие законодательной базы, эксперты сочли проблему низкого уровня квалификации государственных чиновников и (в меньшей степени) представителей бизнеса[8]. Со стороны чиновников это выражается в непонимании того, что такое ГЧП, в отсутствии навыков проектного подхода, неготовности представителей госсектора к партнерским отношениям с бизнесом, распространенности бюрократического мышления, в рамках которого чиновники стараются максимизировать свои полномочия и минимизировать собственную ответственность.

Проблема заключается в том, что сама система не создает условий для роста числа таких чиновников, а, скорее, препятствует этому.

Дополнительной трудностью является то, что в государственной системе нет практики признания ошибок и корректировки принятых решений. За ошибки наказывают, поэтому неверные решения тщательно маскируются в надежде на то, что негативные последствия проявятся лишь со временем, и ответственность за них удастся возложить на кого-то другого, что в результате ведет к накоплению ошибок и усугублению последствий.

Также существует отсутствие компетентности не только государства, но и бизнеса. Если выстроенная государством система отношений целенаправленно отбирает в партнеры аффилированный с чиновниками бизнес, то и качество бизнеса оставляет желать лучшего.

Бизнес, привыкший жить в неконкурентной среде, не способен демонстрировать эффективных управленческих решений.

  1. Неравноправие сторон, участвующих в ГЧП.

Некомпетентность чиновников усугубляется тем, что взаимодействие между государством и бизнесом носит неравноправный характер. Чиновник изначально обладает большим числом полномочий и не готов к партнерскому взаимодействию. А в том случае, если его действия еще и мотивируются личной материальной заинтересованностью, то это неравноправие неизбежно приводит к появлению коррупционных схем, особенно в ситуации непрозрачной схемы принятия решений на стороне государства. Партнерство невозможно без доверия, без прозрачности во взаимоотношениях.

  1. Отсутствие идеологии партнерства и проблема субъектности.

Должны решаться следующие вопросы: кто должен выстраивать отношения с бизнесом со стороны государства в рамках ГЧП на макроуровне; кто будет управлять, координировать и контролировать выполнение соглашений и контрактов по проектам ГЧП. По этим вопросам наблюдается большой разброс мнений – от необходимости создания специального министерства до некоммерческого партнерства, как в ряде зарубежных стран. По мнению некоторых экспертов, координационным центром содействия развитию ГЧП могла бы стать Государственная комиссия при Правительстве РФ или подразделение Администрации Президента РФ, которая бы объединила усилия законодательной и исполнительной власти по созданию правовых условий для развития государственно-частного партнерства.

  1. Короткий горизонт стратегического планирования.

На практике до сих пор применяется устаревший подход к выработке стратегии развития страны («найти задачу под имеющиеся бюджетные средства, а не средства под задачу»).

Для развития ГЧП требуются изменения в системе стратегического планирования на стороне государства: необходимы долгосрочное финансовое планирование, разработка системы гарантирования инвестиций частного сектора, вложенных в объекты государственной собственности, разработка системы мониторинга проектов ГЧП, оценки экономической эффективности проектов.

При этом правила должны быть понятными и стабильными, тогда есть надежда на долгосрочность стратегий со стороны бизнеса. Проекты ГЧП в основной своей массе долгосрочные, поэтому необходима система, которая может работать на горизонт 25 и более лет. Сейчас же таких горизонтов планирования нет ни у государства, ни у бизнеса.

2.2. Перспективы развития государственно-частного партнерства

Основными способами повышения эффективности использования участия государства в осуществлении инвестиционных проектов с применением подходов ГЧП по сравнению с бюджетным финансированием являются:

  1. повышение эффективности контроля за использованием бюджетных средств в рамках строительных контрактов;
  2. передача ответственности за своевременный ввод объектов в рамках заранее определенной сметы частным инвесторам (строительство под ключ);
  3. использование средств бюджета только по направлениям проекта, которые определяют падение его общей экономической эффективности ниже уровня, привлекательного для частных инвестиций (со-финансирование);
  4. перенос расходов бюджета по финансированию результатов капитальных вложений на будущие периоды путем оплаты выкупа готового объекта, эксплуатируемого в интересах государственных нужд, в рассрочку;
  5. отказ от использования бюджета для финансирования результатов капитальных вложений путем передачи инвестору прав на коммерческое использование объекта до момента окупаемости (механизмы ГЧП концессионного типа);
  6. повышение эффективности подготовки инвестиционных проектов на условиях ГЧП органами государственного и муниципального управления.

По результатам проведенного сравнения можно заключить, что наиболее приемлемой и соответствующей вышеописанным критериям эффективного партнерства формой ГЧП в период бюджетных ограничений, формирования рынка и нарабатывания навыков организации совместных проектов является подряд на условиях «под ключ» с оплатой в длительную рассрочку, впоследствии который может быть заменен концессией с субсидируемыми тарифами на основе принципов расчета объемов компенсаций на условиях минимально гарантированных доходов.

Партнерские отношения государства и бизнеса требуют согла­сования интересов всех участников, при этом мотивация сторон сильно различается: государство заин­тересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам, в то время как частный бизнес ориентирован на устойчивое получение доходов от проектов и рост прибыли.

Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий про­ект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гиб­кость и оперативность в принятии решений, способность к новатор­ству и т.п. На стороне государства в проектах ГЧП – правомочия собственника, прямая государственная поддержка проекта (предоставление государственных гарантий, бюджетных субсидий и инвестиций, налоговых и иных льгот).

Вопросы распределения прибылей и затрат являются важнейшей составляющей любого соглашения о партнерстве, так как позволяют идентифицировать финансовые права и обязательства сторон, определить доходности на вложенные участниками проекта капиталы.

Общий объем инвестиционных затрат на создание инфраструктурного объекта (например, платной автомагистрали) формируется с учетом затрат на проектирование, строительство, содержание и эксплуатацию объекта, а также расходов на обслуживание долга. Финансирование создания объекта обеспечивается либо за счет собственных и привлеченных средств инвестора, либо за счет средств государственной поддержки. По платным автодорогам в России государственная поддержка в настоящее время предоставляется за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации на безвозвратной основе, при этом средства такой поддержки могут быть использованы только для финансирования затрат на проектирование и строительство автомагистрали. При этом государственная поддержка может покрывать полностью или частично эти расходы.

Финансирование расходов на управление объектом (содержание, эксплуатация) и обслуживание долга осуществляется за счет средств частного инвестора.

Таким образом, пропорции распределения затрат по проекту между участниками устанавливаются еще во время процедур конкурсного отбора и согласования договора о партнерстве и указываются в абсолютных величинах в увязке с графиком предстоящих платежей. При использовании средств государственной поддержки дальнейшее ее увеличение в ходе выполнения проекта обычно не предусматривается, а значит все непредвиденные расходы должны покрываться за счет средств частного партнера.

Существует и другой подход к распределению затрат, при котором соглашением фиксируется максимальная сумма покрываемых частным участником затрат по проекту, а риски превышения фактических затрат по сравнению с запланированным уровнем несет государство.

Следует отметить, что оплата услуг частного сектора из бюджета не обязательно означает, что пользование инфраструктурой носит бесплатный для потребителя характер. В ряде форм ГЧП публичный сектор самостоятельно собирает с пользователей платежи и затем оплачивает услуги частного сектора по соглашению. Оплата услуг частного сектора из бюджета может осуществляться на разных условиях. Основными из них являются:

  1. в твердой сумме за всю совокупность или единицу оказываемых частным партнером услуг (например, оплата законченного строительством объекта при принятии его в эксплуатацию – метод, характерный для соглашений типа Turnkey procurement, или оплата за каждый сданный километр автотрассы). Эта система переносит на частного партнера риски превышения реальных затрат по сравнению с плановым уровнем (например, в связи с инфляцией, необходимостью выполнения дополнительных объемов работ, не учтенных проектной документацией и пр.);
  2. по формуле издержки плюс фиксированная прибыль (в данном случае государство принимает на себя риск превышения реальных затрат по сравнению с плановым уровнем);
  3. ориентированные на результат формы финансирования, при которых оплата услуг частного партнера зависит от степени достижения им заданных контрактом количественных и качественных параметров;
  4. разновидностью оплаты по результату является система так называемых «скрытых» сборов (shadow toll), которые называются так потому, что главным критерием оплаты услуг частного партнера является уровень трафика, что сближает данную систему с системой открытых пользовательских сборов.

Одним из преимуществ реализации инвестиционных проектов на принципах ГЧП является снижение рисков для всех участников партнерства. Однако этого возможного достичь только посредством реализации двух основных принципов разделения рисков.

Во-первых, количество рисков, принятых на себя партнером, должно быть пропорционально выгоде, которую он может извлечь из проекта.

Во-вторых, риски должны быть переданы той стороне, которая может покрыть их с наименьшими затратами. При этом государство также должно брать на себя определенную долю ответственности за возможные риски и способствовать их смягчению для частного сек­тора на основе взаимной поддержки.

На практике как раз боль­шинство неудач при реализации проектов ГЧП связано с несоблюдением этих принципов, в результате чего, в условиях отсутствия или несоблюдения сторонами договоренностей о распределении возможных рис­ков каждый участник проекта ГЧП пытается переложить ответственность за риски на своего партнера. Безусловно, серьезные трудности также возникают с расчетами рисков, осо­бенно в странах с переходной экономикой, где показатели экономи­ческого роста, как правило, менее предсказуемы, что значительно осложняет процедуры прогнозирования, особенно в проектах ГЧП в сфере транспортных услуг.

Для целей определения надлежащих способов и инструментов управления проектными рисками последние можно условно разделить по традиционные, характерные всем инвестиционных проектам, и специфические, возникающие для проектов, в которых участником выступает государство.

Итак, к числу традиционных рисков относятся следующие группы рисков:

  1. Проектно-строительные риски, которые встречаются на этапе проектирования-строительства объекта и связаны с выбором технологии и ходом выполнения строительных работ:
  • риски, возникающие на стадии проектирования (например, задержка согласования проектной документации, недостаточный уровень проработанности проекта);
  • технологические риски (использование недостаточно апробированных технологий содержит в себе риски, связанные с вводом объекта в действие, снижением производительности труда, трудностями эксплуатации);
  • риски техногенного и природного характера (например, геологические неожиданности, плохая оценка местных условий);
  • риски срыва поставок (например, невыполнение на должном уровне функций поставщиков, подрядчиков и пр.);
  • риск возрастания сметной стоимости проекта (например, вследствие возникновения непредвиденных расходов по проекту);
  • риски, возникающие в связи с протестами населения, между­народных и общественных организаций (например, негативное воздействие на окружающую среду; недостаточный уровень технической безопасности проекта; непринятие проекта по идеологическим, культурным, религи­озным, моральным, историко-архитектурным, национальным и иным мотивам; несоблюдение условий труда и неисполнение требований профсоюзного органа; ущемление прав человека, национальных меньшинств или других групп населения).
  1. Финансовые риски, которые преимущественно могут возникнуть на этапе строительства объекта и связаны с условиями финансирования и способностью участников проекта соблюдать свои финансовые обязательства. Появление рисков данной группы приводит к необходимости изыскания дополнительного финансирования. Как показывает практика, финансовые риски не яв­ляются основными при реализации проектов ГЧП:
  • инфляционный риск (незапланированное повышение цен на оборудование и мате­риалы, необходимые для реализации проекта);
  • риск изменения процентной ставки кредита (например, в кредитном договоре предусмотрена возможность изменения процентной ставки или задействованное финансирование на период строительства осуществляется по плавающей ставке);
  • риск изменения валютного курса (для контрактов деноминирован­ных в иностранной валюте либо при использовании импортных поставок для проекта);
  • риск рефинансирования (невозможность добиться долгосрочного финансирования, приходящего на смену закончившегося).
  1. Управленческие риски, которые возникают на стадии эксплуатации объекта, при этом риск смещается на объем выручки, производимой проектом, и на эксплуатационные затраты. Риски данной группы представляются значительными, потому что действуют в течение длительного срока, на который точность прогноза не может гарантироваться:
  • коммерческий риск (неверная оценка платежеспособного спроса, в частности, риск несоответствия фактической интенсивности движения расчетной);
  • риск установления неоптимальных тарифов (в случае нерегулируемого тарифообразования);
  • риск повышения эксплуатационных затрат (вследствие допущения управленческих ошибок, упущение или недооценка статей расходов, повышение цен на сырье или некоторые закупки, исключительных климатических условий и пр.);
  • форс-мажорные обстоятельства (стихийные бедствия и т.п.).

В категорию специфических рисков следует относить следующие группы рисков:

  1. Административно-политические риски, т.е. риски, связанные с работой государственных (муници­пальных) властных структур и возникающие на всех этапах реализации проекта:
  • коррупционный риск;
  • бюрократический риск;
  • законодательный риск (вероятность изменения нормативно-правовой базы в сфере (или в процес­се) реализации проекта);
  • риск увеличения налоговой нагрузки (например, увеличение налоговых обязательств вследствие изменений налогового законодательства);
  • риск изменения приоритетов в социально-экономическом развитии страны (или региона);
  • риск национализации, конфискации и иных аналогичных действий;
  • риск досрочного расторжения (прекращения) контракта;
  • риск замены партнера в свя­зи с административной реформой.
  1. Риски публичного партнерства, т.е. риски, связанные с участием государственных (муници­пальных) структур как партнера в реализации совместного проекта, возникают на протяжении всего срока реализации проекта и, в первую очередь обусловлены тем, что государство выступает в роли и как партнера, и как регулятора:
  • риски правового обеспечения (например, длительный процесс согласования различных материалов по проекту, задержка при выдаче административных разрешений и/или предоставление в распоряжение участков застройки);
  • риск отсутствия межведомственной координации (отсутствие координации действий и разли­чие интересов среди государственных ведомств);
  • риск ненадлежащего выполнения условий соглашения со стороны государства (например, сокращение (или прекращение) бюджетного финансирования вследствие измене­ния приоритетов или секвестирования бюджетных расходов);
  • риск неразграниченности полномочий между уровнями власти;
  • риск ограниченности возможностей выхода из проекта и возврата осуществленных ин­вестиций;
  • риск избыточного контроля (например, вмешательство государства в реализацию финансирования и эксплуатацию проекта);
  • риск тарифного и антимонопольного регулирования.

Распределение рисков должно осуществляться поэтапно: сначала риски должны быть выявлены и оценено их воздействие на ход реализации проекта, затем должны быть определены подходы к минимизации рисков совместными усилиями партнеров, а уже затем оставшиеся риски будут разделены между государством и предпринимательскими структу­рами исходя из использования какой-либо конкретной формы ГЧП.

Международный опыт показывает, что наиболее приемлемым является вариант распределения рисков, представленный в таблице 2.1. Данное распределение рисков основано на следующих принципах:

  • соотнесение рисков со сферой ответственности каждой стороны в проекте;
  • государство отвечает за системные риски, а рыночные и проектные риски относятся, преимущественно, на частный бизнес;
  • соотнесение рисков с объемами и видами финансовых вложений в проект.

Таблица 2.1

Распределение рисков

Риски, которые несет государство

Совместное несение рисков

Риски, которые несет частный бизнес

  • Все административно-политические риски
  • Риски правового обеспечения
  • Риск отсутствия межведомственной координации
  • Риск ненадлежащего выполнения условий соглашения со стороны государства
  • Риск неразграниченности полномочий между уровнями власти
  • Риск государственного регулирования
  • Риски, возникающие в связи с протестами населения, между­народных и общественных организаций
  • Инфляционный риск
  • Риск изменения валютного курса
  • Коммерческий риск
  • Риск ограниченности возможностей выхода из проекта и возврата осуществленных ин­вестиций
  • Риск избыточного контроля
  • Форс-мажорные обстоятельства
  •  Все проектно-строительные риски, кроме рисков, возникающих в связи с протестами населения, между­народных и общественных организаций
  • Риск возрастания сметной стоимости проекта
  • Риск рефинансирования
  • Риск изменения процентной ставки кредита
  • Риск повышения эксплуатационных затрат
  • Риск установления неоптимальных тарифов (в случае нерегулируемого тарифообразования)

Таким образом, ГЧП предоставляет государственному и част­ному секторам уникальную возможность распределить риски при реализации совместного проекта, обеспечивая взаимную дополни­тельную поддержку для того, чтобы гарантировать выгоды и пре­имущества от проекта для обеих сторон.

Анализ действующего бюджетного и инвестиционного законодательства, составляющего правовое поле развития ГЧП, позволяет утверждать, что в настоящее время оно больше ориентировано на отстаивание интересов государства, нежели частного инвестора. Уровень защиты интересов последнего остается крайне низким: применяемые гарантии скорее носят формальный декларативный характер, нежели являются обеспеченными действующим механизмов компенсации рисков. Ни фактически понесенные инвестором убытки, ни риски форс-мажорных обстоятельств[9], ни недополученная прибыль частным участникам за счет бюджета не возмещаются. Более того, принимая во внимание высокую вероятность досрочного расторжения концессионных соглашений, отдельную озабоченность у инвесторов вызывают положения закона "О концессионных соглашениях", устанавливающие упрощенный порядок одностороннего расторже­ния концессионного договора государством: концесси­онное соглашение может быть расторгнуто на основании решения суда по требованию государства, если другая сторона нарушит ка­кие-либо условия соглашения или в случае существенного измене­ния обстоятельств, из которых стороны концессионного соглашения исходили при его заключении. При этом не предполагается адекватной компенсации понесенных расходов и упущенной выгоды для инвесторов.

Значительно возрастают риски бизнеса и в связи с тем, что такие элементы, как арендная плата за землю, ре­гулируемые тарифы и скидки с тарифов на услуги компании, участ­вующей в проекте, существенно влияют на денежные потоки проек­та и уровень финансового риска. Однако непосредственно концес­сионным соглашением они не регулируются, и государство может изменять их без согласия концессионера. В проектах, инициирован­ных региональными или местными органами власти, величина пла­ты на аренду земли и тарифы на коммунальные услуги зависят от решений федеральных регулирующих органов и будут изменяться, даже если региональный или местный орган власти намерен при­держиваться определенной ставки.

Следовательно, закон "О концессионных соглашениях" обеспечи­вает инвесторам самую общую защиту от такого рода неблагопри­ятных изменений и указывает, что если будут установлены нормы, существенно ухудшающие положение инвестора, то условия кон­цессионного соглашения могут быть изменены в целях компенса­ции негативных для инвестора последствий. Достаточность и свое­временность такой компенсации вызывает сомнения с учетом того, что для изменения условий концессионного соглашения требуется взаимное согласие сторон, а также способности инвесторов в прин­ципе обеспечить выполнение данного положения.

Представляется очевидным, что в сложившихся условиях приоритетное внимание должно уделяться разработке механизмов защиты интересов участников проекта, которые должны быть прописаны в соглашении по каждому ГЧП наряду с оптимальным распределением рисков и положениями, предусматривающими возможность пересмотра и адаптации данного соглашения.

А) Способы защиты интересов государства как участника проектов ГЧП

В связи с тем, что риски государства при реализации проектов ГЧП относительно невысоки и преимущественно связаны с:

  • возможным снижением качества услуг или прекращением эксплуатации инфраструктурного объекта (например, платной дороги), т.е. не будут обеспечены должным образом обязательства перед населени­ем из-за не выполнения работ в установленные сроки, роста цен на услуги и т.п.;
  • увеличением бюджетных расходов по различным причинам (например, появление непредвиденных расходов, рост цен на строительные материалы и пр.);
  • протестами населения или общественных организаций в связи с нарушением природоохранной среды, близости строительства к жилью и т.п.

Основными мерами, ограничивающими указанные риски, являются:

  • использование процедуры конкурсов и контрактов «под ключ» с фиксированными ценами и сроками;
  • привлечение опытного оператора с достаточной финансовой базой, способного гарантировать соблюдение эксплуатационных затрат;
  • привлечение независимых организаций-консультантов на всех фазах проекта;
  • осуществление специальных исследований, проводимых до объявления конкурса (на предпроектной стадии, в том числе посредством разработки бизнес-планов и обоснований инвестиций);
  • поддержание надлежащего эксплуатационного состояния альтернативной дороги в зоне тяготения платной автодороги;
  • обеспечение прозрачности регулирующих процедур, особенно на этапе подготовки заявки;
  • организация системы оперативного мони­торинга возможных рисков для того, чтобы убедиться, что оказание услуг осуществляется в соответствии с требованиями, установлен­ными контрактом;
  • осуществление постоянных контактов с пользователями и общественностью с момента подписания договора на строительство и эксплуатацию платной дороги, чтобы облегчить его приемлемость;
  • страхование рисков при возникновении форс-мажорных обстоя­тельств, которые могут нанести вред государственной инфраструктурной сети.

Б) Способы защиты интересов частного участника проектов ГЧП

Все меры и способы защиты интересов частного участника в проектах ГЧП можно условно разделить на государственные и негосударственные меры ограничения рисков. Очевидно, что рассматривая возможность участия в проекте ГЧП, частный партнер в первую очередь уделяет внимание вопросам распределения рисков и предлагаемым государством мерам их минимизации, так как традиционные способы защиты собственных интересов ему хорошо известны и доступны по инвестиционным проектам без государственного участия.

1) Государственные меры

В настоящее время существуют разнообразные формы государственной поддерж­ки проектов, направленные на смягчение возможных рисков для частного сектора. Наиболее подходящими формами минимизации рисков в процесс реализации проекта являются государственные гарантии и прямые условные обязательства (бюджетные субсидии), предполагающие выплаты определенных сумм возмещения со стороны государства в случаях, предусмотренных соглашением. Такие случаи могут иметь как негативный характер, например, повреждение или разрушение автомагистрали не по вине инвесторов, неблагоприятное изменение законодательства, так и позитивный, например, достижение определенных технических показателей при строительстве автомагистрали.

Существуют и другие формы бюджетной поддержки инвестиционных проектов (например, бюджетные кредиты, инвестиции). В связи с тем, что общих норм, регламентирующих основания и условия бюджетной поддержки инвестиций, осуществляемых другими инвесторами, Бюджетный кодекс не содержит, особое внимание заслуживает вопрос о том, в какой мере различные формы бюджетных расходов могут использоваться в целях поддержки частных инвестиций.

а) Государственные гарантии

Как правило, для улучшения ситуации с кредитным риском проекта и снижения стоимости привлечения заемных средств применяются такие механизмы, как гарантии, страхование неисполнения финансовых обязательств или гарантии выполнения контракта. С бюджетной точки зрения, гарантии являются наиболее предпочтительным инструментом поддержки инвестиционных проектов, реализуемых частными лицами. В числе преимуществ государственных гарантий как формы поддержки инвестиционной деятельности можно указать:

  • отсутствие обязательных прямых бюджетных расходов (бюджет несет расходы только в случаях, когда основной должник оказался неплатежеспособен);
  • возможность установления платы за предоставление государственной гарантии;
  • возможность предъявления регрессного требования к должнику, в случае, если обязательство, защищенное гарантией, погашено за счет бюджетных средств;
  • возможность предоставления гарантий на конкурсной основе[10];
  • проверка платежеспособности должника независимым кредитором, заинтересованным в своевременном и полном возврате долга.

Однако, бюджетная гарантия по БК РФ не обеспечивает полного и своевременного исполнения гарантируемых обязательств, так как гарант несет субсидиарную ответственность по гарантируемому долгу, т.е. обязательства по гарантии подлежат исполнению лишь после проведения всех надлежащих процедур взыскания в отношении заемщика, при этом гарант оплачивает лишь сумму долга, не погашенного основным заемщиком. Максимальный срок действия долговых обязательств и гарантий составляет для федерального правительства и региональных органов власти 30 лет, для органов местного самоуправления – 10 лет. Данные ограничения не всегда позволяют устанавливать срок действия гарантированных долговых обязательств в соответствии с периодом окупаемости проекта и таким образом избегать риска рефинансирования.

Кроме того, бюджетная гарантия, впрочем как и любое бюджетное обязательство, сопряжена с риском сложности принудительного исполнения. Дело в том, что ес­ли у органа публичной власти возникают долгосрочные финансовые обязательства в рамках проекта ГЧП, эти обязательства необходимо подтверждать ежегодно - при утверждении годового бюджета. Следовательно, ни одно договорное обязательство или судебное решение не могут быть выполнены рань­ше, чем соответствующая сумма будет включена в бюджет. Другими словами, наличие определенного бюджетного иммунитета существенно затрудняет судебное взыскание просроченной кредиторской задолженности бюджета. В этой ситуации защита интересов инвесторов зависит от готовности государства давать гарантии по проектам ГЧП в форме, позволяющей через арбитражный суд получать компенсацию потерь в случае невыполнения властями своих обязательств.

б) Бюджетные субсидии

Широко распространенным в мировой практике является предоставление субсидий, принимающих форму прямых выплат частному участнику в виде единовременного платежа или взносов, рассчитанных как дополнение к доходу компании в случае, когда доходы от проекта снижаются до определенного минимального уровня.

В России примеры применения данного инструмента поддержки частных инвестиций преимущественно сведены в настоящее время к субсидированию процентной ставки по кредитам, которые инвестор привлекает на рынке. В рамках развития ГЧП масштабы использования бюджетных субсидий должны увеличиться в свете необходимости решения вопроса о компенсации частному партнеру части расходов на строительство и эксплуатацию автодорог в случае недостижения запланированного уровня дохода от сбора платы за проезд. Причинами такой ситуации может является либо несогласованное с интересами частных инвесторов государственное тарифное регулирование (1-й вариант), либо допущенные просчеты в оценке потенциального платежеспособного спроса на пользование платной автодорогой (2-й вариант). Для 1-го вариант, когда государство посредством проводимой тарифной политики ставит частного партнера в заведомо худшие условиях по сравнению с предусмотренными в проекте ГЧП, риск недополучения ожидаемой выручки может быть снижен один из двух способов:

  • путем компен­сации (субсидирования) до уровня заранее согласованного минимально гарантированного дохо­да;
  • путем «скрытой» оплаты, когда частный участник направляет в бюджет взимаемую плату с пользователей автодорог, и в свою очередь получает от государства определенную в договоре периодиче­скую плату. Данная плата может рассчитываться на основании раз­личных вариантов, например, исходя из реального трафика на объекте (частичное разделение рисков) или с учетом степени эксплуатационной готовности транспортного объекта (весь риск берет на себя государство).

Во 2-м варианте весь риск спроса должен брать на себя частный партнер. Важно иметь в виду, что гарантирование определенных объемов прибыли инвесторов не только снижает преимущества привлечения частных инвесторов к финансированию проекта[11], но и создает дополнительные риски, связанные с их недобросовестным поведением, направленным, например, на завышение убытков, занижение прибыли, снижение качества строительства, приводящее впоследствии к повреждению автомагистрали, и т.д. Более того, существующий опыт взаимодействия частного бизнеса и государства показывает, что в настоящее время ни институт госприемки объектов нового строительства, ни сбор платежей за проезд ГУПами, ни какие-либо другие механизмы формального контроля не могут защитить интересы бюджета в силу развитости коррупции. В этих условиях куда более эффективным механизмом правовой защиты публичных интересов является переложение большинства традиционных рисков на частных участников с одновременным их страхованием за счет бюджета.

в) Бюджетные инвестиции

В ряде проектов ГЧП может быть предусмотрено государственное софинансирование, т.е. прямое долевое участие государства в проекте, что не только повышает реалистичность его реализации, но и способствует достижению более благоприятного соотношения между долевым участием и долговыми обязательствами. Согласно ст. 80 БК РФ бюджетные инвестиции могут осуществляться посредством вложения бюджетных средств в уставный капитал частных организаций. Такие вложения должны рассматриваться в качестве меры бюджетной поддержки частных инвестиций, поскольку приобретение акций (или долей) в уставном (складочном) капитале юридического лица не влечет возникновения государственной собственности на учитываемые на балансе этого юридического лица основные средства, хотя у государства возникают обязательственные права по отношению к данному юридическому лицу. К числу этих обязательственных прав относится, в том числе, участие в управлении юридическим лицом и участие в доходах и убытках от его деятельности, что сближает вложения в уставной капитал с бюджетными инвестициями в объекты государственной собственности.

Тем не менее, с позиции государства данная форма поддержки частных инвестиций нежелательна ввиду следующих недостатков:

- она не гарантирует возвратность вложенных средств. В случае банкротства организации, государство наряду с другими акционерами, может претендовать только на остатки ее имущества, не использованные для погашения требований кредиторов. Однако даже если организация является платежеспособной, но недостаточно прибыльной, возмещение бюджетных средств, вложенных в ее уставный капитал, может оказаться под вопросом. Так, при продаже акций (долей в капитале) юридического лица, их рыночная цена может оказаться значительно ниже номинала;

- средства, переданные как взнос в уставный капитал, не имеют целевого назначения. Как следствие, их связь с инвестиционными проектами, реализуемыми юридическим лицом, является косвенной, а какой-либо контроль за их целевым использованием оказывается затруднен;

- в случае участия государства в капитале юридических лиц возникает конфликт интересов. С одной стороны, государство должно выступать в качестве арбитра в рыночных отношениях и способствовать развитию системы конкуренции, а с другой стороны – действовать в интересах конкретного юридического лица, находящегося в его собственности.

г) Бюджетные кредиты

В международной практике традиционными мотивами государственного кредитования являются снижение общих затрат по финансированию проекта (за счет низких кредитных ставок) и улучшение финансовых условий проекта (является дополнением к основным займам, предоставляемым коммерческими банками).

В России в связи с принятыми в 2007 г. поправками в БК применение данного инструмента является маловероятным. Дело в том, что в Бюджетном кодексе появился абз. 4 п. 1 ст. 93.2 БК РФ следующего содержания: «бюджетные кредиты юридическим лицам могут предоставляться только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований) в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам», а также в случае реструктуризации внешних долговых требований РФ. Поскольку случай реструктуризации таких обязательств является достаточно редким, можно сделать вывод о том, что по общему правилу, новые кредиты юридическим лицам, в том числе и на инвестиционные цели, с 2007 года предоставляться не могут. Параллельно с фактическим запретом предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, требования к заемщикам и поручителям по кредиту практически не изменились. Так, сохранилось требование о стопроцентном обеспечении бюджетного кредита. Также, согласно ст. 93.2 БК РФ, и заемщики, и поручители, не должны иметь задолженности перед бюджетом, должны пройти предварительную проверку финансового состояния. Кроме того, величина чистых активов поручителя должна быть не меньше величины, равной трехкратной сумме предоставляемого кредита.

2) Негосударственные меры

В процессе реализации проектов ГЧП наряду с государственными формами защиты интересов инвесторов также целесообразно использовать следующие способы ограничения рисков:

  • повышение качества разрабатываемой проектной документации;
  • рациональное сочетание возможностей использования технических инноваций с применением испытанных технологий;
  • привлечение консорциумов, объединяющих участников контракта с признанной технической компетенцией и стабильной финансовой репутацией;
  • проведение маркетинга проекта на самых ранних стадиях проекта и в течение всего срока партнерства;
  • передача строительных рисков (по срокам, по цене, по качеству) от институциональных инвесторов специализированным строительным компаниям (субподрядным организациям), получая тем самым надлежащие обеспеченные гарантии исполнения;
  • перекрестное субсидирование наименее прибыльных мероприятий с помощью привлечения доходов, полученных от более выгодных мероприятий.

Таким образом, при отсутствии комплексной системы защиты интересов участников партнёрства, особенно это касается государственных мер, реализация проектов с использованием формы ГЧП далеко не всегда представляет интерес для частного сектора по причине высокого уровня рисков.

Заключение

В ходе исследования было выяснено, что государственно-частное партнерство (ГЧП) — это совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.

Наиболее современными и перспективными инструментами ГЧП в России на текущий момент являются: инвестиционный фонд; Банк развития; другие государственные корпорации; особые экономические зоны; Российская венчурная компания; концессии.

Региональные власти в России также принимают свои собственные программы ГЧП ради построения долгосрочного и взаимовыгодного сотрудничества государства и частного сектора для реализации крупных общественных проектов.

Создание партнерства государства и частного бизнеса может оказаться ключевым моментом для дальнейшего развития России. Создание благоприятных условий для развития ГЧП в инновационной сфере требует принятия соответствующих нормативных правовых актов и формирования, таким образом, целой отрасли законодательства, регулирующего как инновационную деятельность вообще, так и вопросы, касающиеся непосредственно государственно-частного партнерства.

В ходе исследования было установлено, что законодательная база для развития ГЧП в России имеется, но требуется ее доработка. Существующие правовые проблемы закрываются на стадии совместной работы над проектом, но только в том случае, если как со стороны государства, так и со стороны бизнеса участвуют компетентные субъекты. Если качество госаппарата низкое, то такой совместной работы достичь не удается. Однако при работе над законодательными новациями есть опасность движения в направлении увеличения барьеров для данной сферы, что не решит проблемы, а лишь увеличит полномочия государственных чиновников.

Потребность в ГЧП со стороны государственных органов часто носит декларативный характер: на стороне государства отсутствуют компетентные, бизнес-ориентированные и ответственные чиновники, которые могли бы понимать законы функционирования частного бизнеса и его проблемы.

В настоящее время чиновники стремятся к максимизации контроля над управленческими решениями и денежными потоками, и при этом они стараются избегать личной ответственности за принятие или не принятие решений.

Одна из самых важных проблем ГЧП в России – отсутствие политической стабильности, краткосрочность государственного бюджетирования и распространенность практики изменений правил игры.

Также проблемой является то, что ГЧП в России не является партнерством: государство проявляет себя либо как всесильный начальник, принуждающий бизнес к участию на невыгодных бизнесу условиях, либо оно – спонсор, который обеспечивает поступление финансовых ресурсов в аффилированные частные компании. В первом случае бизнес вступает во взаимодействие для того, чтобы, используя государство, решить какие-то свои другие проблемы, что негативно сказывается на качестве управления данным проектом (в котором бизнес не заинтересован), во втором случае последствия еще хуже, поскольку изначально закладывается коррупционная схема «освоения» бюджетных средств.

Одним из барьеров развития ГЧП в России является отсутствие стратегического целеориентированного подхода к планированию. В большинстве случаев используется устаревший подход к выработке стратегии развития страны, выражающийся в формуле «найти задачу под имеющиеся бюджетные средства, а не средства под задачу». Это означает, что в планировании проектов ГЧП участвует только одна сторона – государство, тогда как правильнее было бы еще на этапе принятия стратегии развития территории принимать во внимание возможности бизнеса по финансированию таких проектов. Но для этого со стороны государства должна быть четкость и прозрачность, которой пока нет, причем речь идет как формальных, так и неформальных правилах.

Суммируя выводы, полученные в нашем исследовании, можно заключить, что основным барьером, создающим наибольшие препятствия для развития ГЧП в России, является низкий уровень квалификации и отсутствие опыта у чиновников, курирующих проекты ГЧП от лица государства. Критичным является также отсутствие механизмов накопления этого опыта и передачи компетенций. В России серьезным препятствием для развития ГЧП выступает еще и высокий уровень коррупции и политических рисков.

Список использованных источников

  1. Амунц Д.М. Государственно-частное партнёрство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоёмких проектов. // Справочник руководителя учреждения культуры. - 2005. - №12.
  2. Барьеры развития механизма ГЧП в России. – М.; НПФ «Экспертный институт», 2010.
  3. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2009.
  4. Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО РАН, 2010.
  5. Любинин Д.А. Развитие частно-государственного партнерства в России // Российский экономический журнал. – 2007. - № 10-11.
  6. Любинин Д.А. Партнерство государства и бизнеса: сложности этапа становления // Российское предпринимательство. – 2008. - № 1.
  7. Любинин Д.А. Повышение социальной ответственности бизнеса в обеспечении условий становления и развития государственно-частного партнерства. – М. - 2009. – 2,75 п.л.
  8. Сосна С. Л. О концепции общественного достояния. Государство и бизнес: институциональные аспекты // Государство и право. – 2011. - № 2.
  9. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. - 2010. - № 2.
  10. Gerrard M. B. What Are Public-Private Partnerships, and How Do They Differ from Privatizations? // Finance & Development. 2009. Vol. 38, № 3.
  11. Public Private Partnership: Ein Leitfaden fur offentliche Verwaltung uud Unternehmer (Dokumentation) // Bundesministerium fur Wirtschaft und Arbeit.
  12. http://www.pppinrussia.ru/main/publications/investigations

[1] Амунц Д.М. Государственно-частное партнёрство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоёмких проектов. // Справочник руководителя учреждения культуры. — 2005. — №12. — С. 16-24.

[2] Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2009. - С. 28.

[3] Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО РАН, 2010. С. 40.

[4] Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2009. – С. 34-37.

[5] Gerrard M. B. What Are Public-Private Partnerships, and How Do They Differ from Privatizations? // Finance & Development. 2009. Vol. 38, № 3.

[6] Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. - 2010. - № 2. - С. 13.

[7] Барьеры развития механизма ГЧП в России. – М.; НПФ «Экспертный институт», 2010.

[8] Барьеры развития механизма ГЧП в России. – М.; НПФ «Экспертный институт», 2010.

[9] См., например, п. 8 ст. 3 Закона «О концессионных соглашениях»: Концессионер несет риск случайной гибели или случайного повреждения объекта концессионного соглашения, если иное не установлено концессионным соглашением. Концессионным соглашением на концессионера может быть возложена обязанность застраховать объект концессионного соглашения за свой счет.

[10] Возможность распределения гарантий на конкурсной основе была предусмотрена п. 4 ст. 115 БК РФ, в котором было указано, что «гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе». В настоящее время возможность их конкурсного распределения оказалась под вопросом.

[11] Создаются предпосылки для ухудшения результатов деятельности частного партнера вследствие дестимулирующего влияния подобных гарантий на необходимость оптимизации расходов и повышения доходности проекта.