Территориальные основы местного самоуправления в России


СОДЕРЖАНИЕ

Введение

  1. Понятие, сущность и территориальные основы местного самоуправления

в России

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления

1.2. Территориальные аспекты местного самоуправления

  1. Реформирование местного самоуправления

2.1. Модель территориальной организации муниципального образования

2.2. Внедрение двухуровневой организации местного самоуправления

и особенности статуса главы муниципального образования

Заключение

Библиографический список

Введение

Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. "Земским положением" (1864 г.) земская и городская власть была отделена от государственной.

Анализируя местное самоуправление в современной России, важно учитывать зарубежную практику, международные правовые документы. Европейская Хартия местного самоуправления (1985 г.) гласит, что конституция страны должна закрепить право местных сообществ избирать советы или ассамблеи путем свободных, равных, прямых и всеобщих выборов, проводить собрания граждан, референдумы и другие формы прямого волеизъявления, иметь исполнительные органы, управлять значительной частью общественных дел и т.д. Полномочия таких сообществ и финансовые ресурсы должны быть соразмерны, причем часть средств должна поступать за счет местных сборов и налогов. Местным сообществам необходимо гарантировать право на судебную защиту. Все перечисленные требования Хартии нашли отражение в Конституции РФ 1993 года.

Перспективы развития местного самоуправления актуальны сейчас как никогда: вступил в силу новый закон «Об общих принципах самоуправления в РФ», что вызывает интерес, насколько оправданы такие кардинальные изменения в местном самоуправлении России.

Степень изученности темы курсовой работы достаточно велика, несмотря на «небольшой возраст» фактического местного самоуправления в России. Много научных работ, монографий и диссертаций посвящено этой теме. По мере внесения изменений в структуру местного самоуправления появляются все новые и новые статьи и оценки законопроектов. Статьи на тему развития местного самоуправления можно увидеть в таких периодических изданиях как «Городское управление», «Право и жизнь», «Государство и право», «Муниципальная власть», «Вестник государственной службы», «Российская Федерация сегодня» и др.

Объект данной курсовой работы – местное самоуправление в России.

Предмет – исследование территориальных основ местного самоуправления.

Цель работы – проанализировать территориальные основы местного самоуправления в России.

Задачи:

  1. Изучить понятие и сущность местного самоуправления в России.
  2. Рассмотреть территориальные аспекты местного самоуправления в России.
  3. Проанализировать модель территориальной организации местного самоуправления.
  4. Выяснить изменения статуса глав муниципальных образований.

1. Понятие, сущность и территориальные основы местного самоуправления в России

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления

Термин "самоуправление" в общелитературном смысле означает, что люди сами управляют собой. На начальных этапах развития человеческой цивилизации самоуправление так и действовало. В этот период не существовало специально выделенных людей, которые регулировали бы деятельность индивидов и общества в целом. Одновременно с этим в процессе производства средств к существованию появилась кооперация труда. Она представляла собой объединение участников производственного процесса, в основе которого была общая собственность на средства производства. Процесс принятия решений участниками кооперации труда характеризовался свободным, демократическим обсуждением, согласованием и добровольным подчинением. Люди сами управляли своей производственной деятельностью. Руководство племенами и народностями осуществляли совет и народное собрание. Общественное устройство того периода получило название "первобытная демократия". Самоуправление тем самым выступало как характеристика и форма социально-экономического аспекта функционирования общества и его основного звена.

Дальнейшее развитие производства под воздействием закона общественного разделения труда привело к появлению отраслевой и территориальной структур производства. Развитие обмена и товарного хозяйства способствовало усилению социально-экономических различий между людьми и появлению специальной группы людей, исполняющих общие функции регулирования повседневной жизни общества.

Разделение труда привело к разрушению первобытной кооперации, основанной на общественной собственности на условия производства. Появился обособленный товаропроизводитель, осуществляющий самостоятельное хозяйствование. Действие закона спроса и предложения, конкуренция товаропроизводителей привели к поляризации, классовому расслоению общества, появлению наемного труда. На уровне основного звена экономики на смену отдельному, изолированному товаропроизводителю пришла кооперация, как форма организации труда в капиталистическом хозяйстве.

Отметим, что первобытная кооперация труда характеризовалась самоуправлением субъектов производственного процесса, т.е. равноправным участием в выполнении функций контроля, учета, организации производства и в процессе труда. Капиталистическая кооперация труда характеризовались возникновением и обособлением управления как особого вида работ по координации и регулированию действий всех участников процесса производства. Затем функция управления отделилась от собственности и управленческую деятельность стал осуществлять профессионал-менеджер.

Подчеркнем, что первобытная кооперация строилась на единстве собственности, труда и деятельности по координации и регулированию производства, т.е. на самоуправлении. Капиталистическая кооперация разорвала целостность собственности, труда и управления, привела к обособлению управленческой деятельности и появлению профессионального управления.

Самоуправление в процессе производства. Исследования вопросов самоуправления неизбежно приводили к постановке фундаментальных проблем собственности, разделения труда, его целей и стимулов, обобществления производства, классовой структуры общества, демократии как формы государства и др[1].

В результате теоретических изысканий был сделан вывод о самоуправлении как о таком единстве субъекта труда и субъекта управления, при котором происходит их совпадение.

Субъект, осуществляющий трудовой процесс, выполняет и управленческие функции. В таком случае он выступает субъектом самоуправления. В ходе этого процесса посредством реализации экономических интересов субъекта обеспечивается воспроизводство собственности на средства производства.

Отметим, что экономические категории "самоуправление" и "управление" связаны между собой.

Собственник крупного предприятия нанимает специальный аппарат менеджеров, которым передает часть своих прав и обязанностей. Объем последних зависит от уровня концентрации капитала. Чем масштабнее предприятие, тем больший круг обязанностей возлагается на менеджеров, осуществляющих управление производством. Тем самым собственник средств производства, концентрируя функции самоуправления, выполняет функции управления лишь частично. Объем выполняемых собственником функций ограничивается теми ключевыми функциями, которые требуются для воспроизводства его собственности.

Из теоретических исследований известно, что управление - это есть деятельность, связанная с подчинением объекта управления целям и задачам субъекта управления. Цели и задачи конкретных действий субъекта управления определяются его положением в системе производственных отношений, заинтересованностью в изменении этого положения, т.е. экономическими интересами. Управленческая деятельность через реализацию целей и задач субъекта управления обеспечивает достижение его интересов. Интересы выступают побудительным мотивом, определяют поведение, действия людей в процессе производства.

Интерес - это такая экономическая категория, характеризующая положение субъекта в системе производственных отношений, которая показывает, какие действия приведут к изменению этого положения и насколько.

Ключевой характеристикой социально-экономического положения человека выступает его отношение к средствам производства: осуществляет ли он владение ими, распоряжение и присвоение. Собственник средств производства использует их так, как он считает необходимым, самостоятельно определяя цели хозяйствования и пути их достижения, организуя осуществление этих целей, внося в производство необходимое ему директирование.

Процесс организации, координации, регулирования и стимулирования производства собственником средств производства в рамках одной кооперации в соответствии с его экономическими интересами мы называем самоуправлением в процессе производства.

Как экономическая категория самоуправление характеризует производственные отношения, возникающие при реализации экономических интересов собственника или совместных собственников средств производства, в рамках отдельной кооперации, отражающие его или их собственную совместную деятельность по целеполаганию, организации, координации и стимулированию действий всех участников процесса производства.

Самоуправление - это единство самоорганизации, самодеятельности, саморегуляции, самоконтроля, способ коллективного существования объединения людей. При этом главным является уточнение такого факта, являются ли они совместными собственниками средств производства или выступают наемными работниками.

Управление, появившись в капиталистической кооперации труда, предполагает планомерность производственного процесса в рамках общественного хозяйства. Противоречия частных интересов независимых хозяйствующих субъектов, товаропроизводителей, осуществляющих самоуправление в рамках своей кооперации приводят к нарушению этой планомерности, становится неясным, какой из собственников добьется своих целей и в какой мере. Самоуправление собственника средств производства ограничивается настолько, что может возникнуть ситуация, при которой собственность не будет воспроизводиться ввиду невыполнимости интересов данного собственника.

Действие объективных экономических законов, в том числе закона общественного разделения труда, приводит к противоречивому развитию самоуправления. Собственность может и не воспроизводиться, а вчерашние собственники средств производства могут перейти в разряд наемных работников.

Действие объективных экономических законов, в частности общественного разделения труда и обобществления производства, характеризуется, с одной стороны, все большей дифференциацией производственного процесса, расчленением его на звенья, которые специализируются на изготовлении отдельных продуктов или частей продуктов, причем специализация развивается не только в отраслевом, но и в территориальном аспекте. Это находит свое проявление в отраслевой и территориальной организации производства.

Формирование отраслевой и территориальной организации производства выступает формой реализации отраслевой и территориальной сторон хозяйствования. Они обеспечивают реализацию соответственно ведомственных и территориальных, местных интересов.

Интересы хозяйствующих субъектов, связанные с производством и реализацией продукции, относящейся к той или иной отрасли и приносящей наибольший доход, выступают как ведомственные или в конечном счете отраслевые интересы. Субъекты хозяйствования практически не заинтересованы в оценке социальных последствий своей хозяйственной деятельности, а также влияния ее на окружающую среду и пр. Носителями отраслевых ведомственных интересов выступают частные лица или коллективы предприятий.

1.2. Территориальные аспекты местного самоуправления

Территориальные местные экономические интересы характеризуются динамикой изменения социально-экономического положения поселенческих коллективов людей. Такими характеристиками являются комплексное развитие территории, воспроизводство отраслей хозяйства и непроизводственной сферы, состояние окружающей среды, обеспечение занятости населения, создание условий для отдыха и интеллектуального развития человека, безопасность проживания и др. Носителями территориальных, местных интересов выступает население, проживающее на данной территории и посредством территориальных производственных отношений, реализующее в том числе и свои местные интересы.

Таким образом, вступая в производственные отношения, которые имеют и территориальную форму проявления, субъекты хозяйственной жизни реализуют свои экономические интересы, в том числе и территориальные экономические интересы, характеризующие определенные предпочтения в отношении целей и средств социально-экономического развития территории.

Территориальные интересы отражают реальные взаимосвязи людей, возникающие в результате совместного проживания на одной территории.

Интерес, как известно, не отделим от субъекта, который выступает его носителем и выразителем. Субъект территориальных интересов основная масса населения, которая выступает носителями интересов, их выразителем является активная часть населения.

Каждый поселенческий коллектив имеет свои интересы. Известны отличия интересов городских поселений от сельских, областных поселенческих коллективов от республиканских и т.д. Вместе с тем реализация интересов всех этих коллективов непосредственно связана с функционированием определенных отраслей хозяйства и соответствующей организацией производства, распределения, обмена и потребления.

 Вследствие этого для полной реализации как территориальных, так и местных интересов недостаточно организации только территориального способа воздействия - необходимо его тесное сочетание с отраслевым[2].

Отраслевые и территориальные виды воздействия, как известно, осуществляются через систему управления, которая на уровне фирмы создается генеральной дирекцией, а на уровне народного хозяйства - государством. Первое выступает как внутрифирменное управление или менеджмент, а второе - как государственное управление или регулирование.

Из-за сложности осуществления управленческого процесса, специализации, внутреннего разделения труда, управленческие решения принимаются специальным аппаратом управленцев. На уровне фирмы это профессиональные менеджеры, а на уровне хозяйства в целом -государственные чиновники. И те, и другие отделены и от производственного процесса и от собственности, т.е. не выполняют функций полного собственника, но обеспечивают реализацию его интересов. Это могут быть интересы конкретного хозяйствующего субъекта, отрасли (интересы государства, владеющего акциями тех или иных промышленных предприятий) или же заинтересованность жителей определенных территориальных образований. Соответственно формируются системы отраслевого и территориального управления.

Отраслевое и территориальное управление выступает по существу двумя аспектами единого процесса регулирования или управления социально-экономическим развитием.

Подчеркнем, что несмотря на работу профессионалов менеджеров, хозяйствующий субъект - собственник средств производства или члены коллектива предприятия, находящегося в собственности работников, сами выполняют ряд управленческих функций и прежде всего - целеполагание. Это обусловливается реализацией отношений собственности. Вот почему в своей деятельности они осуществляют производственное самоуправление.

Жители территориального образования также выполняют ряд функций управления, связанных с реализацией общих территориальных экономических интересов, и тем самым их деятельность представляет собой территориальное самоуправление.

С учетом изложенного муниципальную экономику можно определить как науку о том, как производители и потребители муниципальных услуг принимают свои решения, каким образом решается задача реформирования муниципального сектора в соответствии с требованиями рынка.

Осуществление населением процесса создания благоприятных условий природной среды, развитие бытовой и социально-культурной инфраструктуры выступают как задачи территориального самоуправления.

Необходимость производственного и территориального самоуправления объективна и является результатом развития общественного производства. Развитие самоуправления в современной экономике - необходимость, продиктованная требованиями научно-технического прогресса, обусловливающими реализацию способностей работников как творцов, действующих в условиях общественного характера производства и выступающих активным творческим элементом производительных сил, но необходимо согласование их интересов. Только демократический характер процесса согласования интересов сохранит экономическую свободу каждого. Демократический характер согласования интересов предполагает выборность и свободный отзыв членов тех институтов, организаций, которые на практике будут обеспечивать реализацию интересов. Таким образом, самоуправление - это такая форма управления, которая основана на выборности.

Следует подчеркнуть взаимосвязь и взаимозависимость производственного и территориального самоуправления их взаимодополнение и взаимопроникновение. Оба аспекта самоуправления выступают условием и факторами всестороннего развития индивидуумов, которые сначала предстают как работники, участвующие в производственном процессе, а затем как жители того или иного территориального образования - в территориальном самоуправлении.

Отметим, что территориальное самоуправление не заменяет территориального управления. Последнее как деятельность, осуществляемая профессионалами-госслужащими в том или ином регионе, имеет свою цель - процесс организации производства, размещения и развития производительных сил, а также способы вовлечения в оборот природных ресурсов исходя из народнохозяйственных интересов. Территориальное самоуправление имеет своим объектом удовлетворение потребностей поселенческих коллективов людей за счет их активности, творческого потенциала и самоорганизации.

Таким образом, территориальное самоуправление - это совместная деятельность людей, направленная на создание нормальных условий жизни (за счет собственной деятельности), на обеспечение комплексного социально-экономического развития территории, на сохранение и воспроизводство окружающей среды. Отметим, что это и есть деятельность сообщества людей, проживающих в одной местности.

Территориальное самоуправление, во-первых, является социально-экономической формой управления, а во-вторых, имеет отличительную черту, основывающуюся на выборности всех необходимых органов, осуществляющих управление. В территориальном самоуправлении объектом исследования выступают социально-культурные потребности такого сообщества людей, которое сформировалось на данном месте расселения. Члены сообщества равны, с точки зрения использования природного ландшафта, сложившейся экологической ситуации и т.п., поэтому у них появляется общая заинтересованность в улучшении экологической обстановки, обеспечении эффективной занятости населения, экономически обоснованном самообеспечении основными продуктами питания, в создании конкурентоспособных производств, в развитии социально-бытовой и социально-культурной инфраструктуры. Данное сообщество выступает субъектом самоуправления и в процессе своей конкретной деятельности реализует территориальные, местные интересы.

Таким образом, категория "территориальное самоуправление" представляет собой специфическое производственное отношение, возникающее при реализации территориальных экономических интересов граждан в пределах отдельного сообщества, сформированного в зависимости от типа и места расселения.

Данное производственное отношение отражает собственную совместную деятельность сообщества по эффективному управлению, т.е. целеполаганию, организации и координации действий граждан и хозяйствующих субъектов для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории, удовлетворения социально-культурных потребностей населения.

Термин "территориальное самоуправление" используется для того, чтобы отделить от производственного самоуправления особую деятельность сообщества граждан по реализации их территориальных экономических интересов. Вместе с тем, следует подчеркнуть единство самоуправления как такового, в котором выделяются два аспекта: территориальное и производственное.

Территориальное самоуправление имеет своим критериальным признаком место расселения граждан. В зависимости от видов поселений выделяются структурные элементы системы территориального самоуправления. В теории расселения первичной единицей рассматривается населенный пункт. Вследствие чего самоуправление на уровне населенного пункта целесообразно характеризовать как местное самоуправление (МСУ). Населенные пункты, в свою очередь, могут образовывать городские и сельские поселения. В соответствии с этим выделяются другие уровни территориального самоуправления.

В ряде публикаций территориальное самоуправление отождествляется с МСУ. На наш взгляд, МСУ представляет собой нижний уровень территориального самоуправления и характеризует производственные отношения, складывающиеся в процессе реализации местных интересов граждан данного населенного пункта (МО). Для целей настоящей работы мы не будем делать различий между территориальным и местным самоуправлением.

Таким образом, самоуправлением можно назвать одну из форм управления; оно возникло на заре человеческой цивилизации в условиях существования первобытной демократии и первобытной кооперации, основанной на общественной собственности на средства производства. Самоуправление совершенствовалось вместе с развитием производства и человеческого общества.

Самоуправление может рассматриваться как процесс, при котором происходит совпадение субъекта труда и субъекта управления. Самоуправление может быть производственным и местным (территориальным).

Экономическое содержание МСУ состоит в том, что оно представляет собой специфические производственные отношения, возникающее при реализации территориальных экономических интересов (удовлетворении общественных потребностей) жителей данного МО. Данное производственное отношение отражает собственную совместную деятельность местного сообщества по эффективному управлению, т.е. целеполаганию, организации и координации действий жителей МО и хозяйствующих субъектов для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории.

2. Реформирование местного самоуправления

2.1. Модель территориальной организации муниципального образования

В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 года вводятся критерии для установления границ муниципальных образований. [3]

Основные критерии и принципы для установления границ поселений (сельских округов, городских округов, поселков):

  1. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного землепользования жителей соответствущего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (п. 3 части 1 статьи 11).
  2. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 100017 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый) (п. 6 части 1 статьи 11).
  3. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорий, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями (п. 5 части 1 статьи 11).
  4. Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входят в состав городских или сельских поселений (п. 7 части 1 статьи 11).
  5. Границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности от центра поселения и обратно в течение рабочего дня жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселений (п. 10 части 1 статьи 11).
  6. Границы поселения не могут пересекать границы населенного пункта (п. 11 части 1 статьи 11).
  7. Территория поселения не может находиться внутри границ другого поселения (п. 12 части 1 статьи 11).

Необходимо также обратить внимание на следующие важные правомочия субъектов Российской Федерации. В пункте 8 части 1 статьи 11 предоставляется право субъектам Российской Федерации наделять статусом поселения сельские населенные пункты с численностью населения и менее 1000 человек. Кроме того, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации требования о пешей доступности центра поселения могут не применяться при установлении границ поселений с численностью населения 100 человек на малонаселенных и труднодоступных территориях.

Для установления границ территорий районов вводятся следующие основные принципы и критерии:

  1. Границы района не могут пересекать границы поселения (п. 15 части 1 статьи 11).
  2. Территории городских округов не входят в состав территорий районов (п. 13 части 1 статьи 11).
  3. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также малонаселенных межселенных территорий, включаются в границы районов (п. 2 части 1 статьи 11).

Некоторые из приведенных критериев и принципов очевидны и их можно было бы не включать в законопроект. К ним, например, относятся правила не пересечения друг с другом территориальных границ поселений, населенных пунктов и районов.

Анализ показывает, что если при установлении границ использовать только строгие принципы и критерии, не допускающие оценочного толкования, то при установлении границ сельских поселений, число таких критериев и принципов составляет, по меньшей мере, три. Очевидно, что в субъектах Российской Федерации с высокой плотностью населения критерий пешей доступности не будет оказывать существенного влияния на определение границ сельских округов, поскольку максимальная площадь территории сельского поселения, определенная таким образом, оказывается сравнимой с площадью территорий некоторых районов. Аналогично, критерий транспортной доступности для определения границ района также не будет играть решающего значения.

Важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Российской Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Российской Федерации будет находиться решение таких вопросов как:

  1. Установление площади[3]:

- исторически сложившихся земель населенных пунктов;

- прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования;

- территории традиционного землепользования жителей поселения;

- рекреационных земель поселения;

- земель для развития поселения.

  1. Установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Российской Федерации также, исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района включаются территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий.
  2. Включение в состав городского поселения либо в состав сельских поселений (а значит и в состав территории районов) сельских населенных пунктов численностью населения менее 3000 человек (для малонаселенных территорий – менее 1000).
  3. Наделение статусом поселений сельских населенных пунктов с численностью населения менее (3000) 1000 человек.

Таким образом, несмотря на формальное наличие критериев и принципов, содержащихся в статье 11 закона, установление конкретных механизмов их реализации будет полностью зависеть от воли законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом в зависимости от этой воли возможны, по меньшей мере, три следующих варианта реализации правовых норм проекта федерального закона о территориальной организации местной власти:

  1. Максимальное сохранение существующих в субъекте Российской Федерации территориальных границ.
  2. Избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах.
  3. Максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.

2.2. Внедрение двухуровневой организации местного самоуправления и особенности статуса главы муниципального образования

Основная цель в развитии местного самоуправления, заключающаяся в необходимости приближения власти к населению, провозглашенная в Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию в 2002 году, закрепленная в конституционных положениях и Европейской хартии местного самоуправления, нашла практическое отражение в законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 2003 года.

Реализуя это положение, основной концептуальной идеей закона является идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации. Указанный принцип предложено было реализовать законодательно, закрепив на федеральном уровне систему двухуровневой организации местного самоуправления в качестве одного из базовых принципов. По сути – это два уровня организации местной власти. Речь идет о децентрализации сложившихся в субъектах Российской Федерации властных полномочий государственного управления и местного самоуправления районного территориального уровня.

До разграничения предметов ведения законами субъектов Российской Федерации между двумя уровнями местной власти полномочия каждого из уровней должны были осуществляться в порядке, установленном статьей 56 указанного Федерального закона, на основании части 1 которой действовали нормы статей 49-76 Закона Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации”, относящиеся к компетенции поселковых, сельских, городских и районных советов и их администраций в различных сферах. В Федеральном законе не предусматривалось территориальных преобразований на местном уровне. Иными словами, органы местной власти в соответствии с принятым в 1995 году Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” должны были быть образованы во всех территориальных единицах, в которых полномочия по вопросам местного значения осуществляли главы местных администраций на основании Указов Президента Российской Федерации, изданных до принятия Конституции Российской Федерации. Более того, в соответствии с положениями статей 1 и 2 Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” № 138 ФЗ от 26 ноября 1996 года с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 22 июня 1998 года № 85 ФЗ было установлено, что муниципальными образованиями являются: районы, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты, в которых осуществлялось местное самоуправление. Однако нормы указанных Федеральных законов по разным причинам не были выполнены субъектами Российской Федерации. В результате в нарушение Федеральных законов в 19 (10) субъектах Российской Федерации были ликвидированы органы местной власти на уровне района, а в 47 (38) - на уровне сельских округов и поселков. Требования Федеральных законов были полностью реализованы лишь в 22 (16) субъектах Российской Федерации, в которых действует двухуровневая территориальная модель организации местной власти.

Таким образом, концептуальные положения законопроекта о введении двухуровневой системы для тех субъектов Российской Федерации, в которых отсутствует местное самоуправление, либо действует одноуровневая модель, будут являться своего рода механизмом, обеспечивающим реализацию конституционной территориальной модели местного самоуправления, детализированной в Федеральных законах. Однако в отношении и тех субъектов Российской Федерации, которые полностью исполнили предписания Федерального закона, как это будет показано ниже, предложенные механизмы и критерии установления границ муниципалитетов могут привести к пересмотру существующих границ не только на уровне сельских округов и поселков, но и между районами.

В настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации (за исключением г. Москвы и Санкт-Петербурга) существует двухуровневая система управления на местном уровне в виде трех основных вариантов:

  1. Государственное управление в административных границах районов и местное самоуправление в административных границах городов, поселков и сельских округов, существовавших до 1993 года.
  2. Двухуровневое местное самоуправление в административных границах районов, городов, поселков, сельских советов (сельских округов), существовавших до 1993 года.
  3. Одноуровневое местное самоуправление в административных границах районов и городов, местное территориальное управление в административных границах сельских округов и поселков в границах существовавших до 1993 года.

Представленные основные схемы имеют некоторые существенные особенности в ряде субъектов Российской Федерации, такие, например, как совмещение районного и городского уровня самоуправления в одном - районном, отсутствие или наличие одноименного с городом районного уровня на территориях, непосредственно примыкающих к городам - центрам субъектов Российской Федерации и др[4].

Прежде чем проводить анализ возможных вариантов реализации в субъектах Российской Федерации принципов и положений о введении двухуровневой системы организации местной власти, необходимо остановиться на анализе применения новых терминов, содержащихся в законе.

Особо необходимо сказать о наименовании территорий, находящихся под юрисдикцией местной власти, территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Именно на этом уровне власти всякие трансформации в наименованиях окончательно запутывают население, более того становятся устойчивой психологической преградой для установления позитивного взаимодействия органов местной власти и конкретного гражданина. Так, например, в обыденной жизни гражданами практически не используется понятие муниципальное образование. Более того, даже не все специалисты точно могут сформулировать признаки муниципального образования.

К географическим терминам относятся “населенный пункт”, “город”, “район”, “поселок”, “поселение” и др. “Поселения” – конституционное наименование. По смыслу статьи 131 Конституции Российской Федерации этот термин употребляется в географическом значении. Анализ также показывает, что оно полностью тождественно устойчивому географическому наименованию “населенный пункт”. Однако в законопроекте понятию “поселение” придан новый административно-правовой смысл, связанный с необходимостью отграничения статуса группы населенных пунктов, включающих в себя город или поселок и один, а в исключительных случаях несколько сельских населенных пунктов, от городского округа и от района, включающего в себя несколько сельских населенных пунктов. Анализ показывает, что для обозначения различного статуса муниципальных образований вполне достаточно таких понятий как: “город”, “поселок”, “район”, “сельский округ” и соответствующих им исторических (волость, уезд и др.) и национальных (аймак, станица, аул и др.) наименований.

Одновременно с этим существуют изменения в статусе главы муниципального образования.

По Уставу мэр муниципального образования избирается городской Думой из своего состава на 5 лет и является одновременно председателем городской Думы.

В полномочия мэра входит:

  1. Представлять свой город и без доверенности действовать от имени муниципального образования.
  2. Подготавливать и обнародовать муниципальные правовые акты и т.д.

В качестве председателя городской Думы в полномочия мэра входит:

  1. Осуществлять организационное обеспечение деятельности городской Думы и все, связанное с этим.
  2. Организовывать проведение депутатских слушаний.
  3. Организовывать в городской Думе прием граждан и т.д.

В большинстве уставов муниципальных образований закрепляется необходимость подписания главой муниципального образования нормативных актов представительных органов, причем в одних случаях предоставлено право отлагательного вето для главы, в других - нет.

Момент возможности выражения недоверия главе муниципального образования и должностным лицам администрации, назначенным представительным органом, установлен во многих уставах. Большинство уставов муниципальных образований соответствует схеме - сильный мэр - сильный представительный орган. Некоторое время назад были попытки закрепить в законодательстве обязательное наличие исполнительных органов власти местного самоуправления, и Конституционный Суд РФ вынес постановление, что делать обязательным существование в местном самоуправлении исполнительных органов незаконно.

Однозначную оценку этому дать сейчас невозможно, но многие эксперты сходятся в том, что усиливается централизация власти и укрепляется ее вертикаль. При этом ущемляются права граждан в возможности выбирать главу муниципального образования.

Заключение

Рассмотрев особенности местного самоуправления в городских, сельских и др. муниципальных образованиях России мы пришли к выводам:

Основная сущность местного самоуправления – это:

- новая форма бюджетных отношений;

- новая форма избрания главы муниципального образования и его статус и т.д.

Создается обязательная двухуровневая система (муниципальные районы и входящие в них поселения). Исключение составляют городские округа, не входящие в районы, однако наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации и фактически отдается на полное усмотрение региональной государственной власти. Двухуровневая система означает зависимость нижнего, поселенческого звена, от верхнего, районного. Тем более что проект распределяет полномочия в зависимости от уровня самоуправления и содержит для каждого уровня закрытый перечень таких полномочий. Указывается, что изменение компетенции местного самоуправления допускается только путем внесения дополнений (или изъятий) в данный Федеральный закон.

Самые болезненные (например, организация теплоснабжения), экономически неподъемные вопросы (к примеру, обеспечение малоимущих жилыми помещениями) переданы на нижний, поселенческий уровень. На следующем, районном этаже, за отопление и выделение муниципального жилья уже не отвечают (казалось, должно быть наоборот, если бы хотели жилье давать, а не отнимать, как это следует из реформы ЖКХ). При этом, чтобы равенство в нищете было обеспечено и никто на местах не мог подняться с колен, вводится оригинальное правило "выравнивания" бюджетов. Муниципальный район обязывается следить за "выравниванием бюджетной обеспеченности входящих в него поселений", власть субъекта Федерации, в свою очередь, "выравнивает" районные бюджеты, а заодно присматривает и за бюджетами поселений. Тем самым местности лишаются возможности конкуренции и развития.

Быть или не быть самоуправлению в населенном пункте, решает не его население, а федеральный законодатель.

Действующий закон детально прописывает всю конструкцию управления в муниципалитетах, включая число депутатов представительного органа, порядок избрания или назначения, полномочия главы муниципального образования и местной администрации, регламентацию их деятельности. В частности, категорически закрепляется, что только два депутата представительного органа работают на постоянной основе – председатель и один из его заместителей. Правило едино – для села и для полумиллионного города. Тем самым умаляется роль представительного органа.

Основное нововведение закона о местном самоуправлении, – внешнее управление. Разница лишь в том, что для муниципальных образований временное управление осуществляет государственная власть субъекта Федерации, а для субъекта внешним управляющим является федеральный центр.

Таким образом, усиливаются признаки авторитаризма, т.к. центральная власть стремится контролировать работу органов местного самоуправления; население все дальше от реальной демократии.

Библиографический список

  1. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 7 сентября 1998 г. - №36.
  2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. – 25 декабря 1993г.
  3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 6 октября 2006 г. - №72. - Ст. 4052.
  4. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 25 сентября 1997 г. - №38. - Ст. 3596.
  5. Алексеев О. Заметки к анализу социально-культурных и политических процессов и политических процессов в современной России на примере формирования системы местного самоуправления в городах. // Городское управление. 2005. - № 5. С. 41-46.
  6. Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. – 2004. - №30.
  7. Бутов В.С. Организационные вопросы в органах местного самоуправления. //Вестник государственной службы - 2003. - № 8. - С. 25-34.
  8. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть. //Вестник государственной службы - 2003. - № 11. - С.14-20
  9. Васильев В.И. Муниципальная география. // Российская Федерация сегодня. 2004. № 16. С. 27-30.
  10. Вилер К.М. Отличительный облик и имидж местной администрации. // Городское управление 2000. № 3. С. 72-84.
  11. Вобленко С., Говоренкова Т. Местное самоуправление в системе разделения властей// Городское управление - 2005. - № 3. - С. 27-31.
  12. Вобленко С. Развитие местного сообщества. // Городское управление. 2000. № 2. С. 25-38.
  13. Гильченко Л. Задачи федеральных органов власти в развитии реформы местного самоуправления //Городское управление - 2006. - № 4. - С. 14-16.
  14. Гильченко Л. Становление самоуправления в России //Городское управление - 1996. - № 1. - C. 3-11.
  15. Дутов А.и др. Местное самоуправление в зеркале общественного мнения. // Городское управление 2003. № 8. С. 68-76.
  16. Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего: Монография // РАГС при Президенте РФ. Кафедра государственной службы и кадровой политики. М., 2002
  17. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации – М.: Юристъ. – 2006.
  18. Чернышев М. Основные направления реализации закона о местном самоуправлении// Городское управление - 2006. - № 4. - С. 21-29.
  19. Чернышов А. Регион: проблемы формирования государственного и муниципального уровней власти. // Городское управление. 2004. № 9. С.53-55.

[1] Гильченко Л. Задачи федеральных органов власти в развитии реформы местного самоуправления //Городское управление. 2006. № 4. С. 14

[2] Дутов А.и др. Местное самоуправление в зеркале общественного мнения. // Городское управление 2003. № 8. С. 68

[3] Чернышев М. Основные направления реализации закона о местном самоуправлении// Городское управление. 2006. № 4. С. 21.

[4] Алексеев О. Заметки к анализу социально-культурных и политических процессов и политических процессов в современной России на примере формирования системы местного самоуправления в городах. // Городское управление. 2005. - № 5. С. 41.