Вето президента


Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие и сущность вето президента

1.1. Понятие «вето Президента»

1.2. Сущность вето Президента

Глава 2. Особенности отклонения законов Президентом РФ

2.1. Причины и основания отклонения законов

2.2. Возвращение Президентом федеральных законов без рассмотрения по существу

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что центральным звеном государственного механизма России является Президент Российской Федерации. Президент не только наделен, согласно Конституции, обширными собственными полномочиями, но и, в силу своего статуса и фактического положения в политической системе нашего государства, оказывает существенное влияние практически на все явления и процессы, происходящие в стране.

Одной из важнейших функций любого государства является правотворчество, т.е. возведение воли государства в закон, процесс придания этой воли характера общеобязательных правил поведения.

Значение Президента в правотворческом процессе очень велико. Глава государства не только осуществляет собственное правовое регулирование по чрезвычайно широкому кругу вопросов, но - прямо или косвенно - определяет правотворческую политику государства в целом.

Особенно важным представляется изучение вето президента, т.к. эта тема мало исследовалась.

Большое значение для осмысления и познания правотворческих функций Президента имеют труды ведущих конституционалистов, посвященные актуальным проблемам состояния, совершенствования и развития Конституции Российской Федерации, науки и отрасли конституционного права (С.А. Авакьян, Ю.А. Дмитриев, В.О. Лучин, О.Е. Кутафин, Б.С. Эбзеев и др.).

Объектом исследования выступили полномочия Президента РФ в законодательном процессе.

Предметом исследования выступило вето Президента.

Целью курсовой работы является исследование сущности и порядка налагания вето Президента.

Задачи:

  1. Определить понятие «вето Президента».
  2. Выяснить сущность налагания вето.
  3. Проанализировать основания наложения вето.

Глава 1. Понятие и сущность вето президента

1.1. Понятие «вето Президента»

Вето президента в Российской Федерации - это закрепленное в Конституции РФ право Президента РФ отклонить принятый Федеральным Собранием федеральный закон и направить его палатам для повторного рассмотрения. Право вето, или так называемое право негативного контроля, - одна из важнейших прерогатив Президента в законодательном процессе. Оно означает юридическую возможность главы государства оценивать качество закона, его соответствие общественным ожиданиям, совершенство юридической формы.

Конституция РФ (ст. 107)[1] наделяет Президента РФ правом отлагательного, или так называемого суспензивного, вето в отношении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации, но не вступивших в силу федеральных законов. Право вето в этом значении есть право Президента отклонить закон, принятый Федеральным Собранием. При этом, по действующей Конституции, Президент может воспользоваться таким правом исключительно на стадии подписания закона, которой завершается законодательный процесс.

Из Конституции РФ (ст. 107) вытекает отлагательный характер вето Президента, поскольку Федеральное Собрание при повторном рассмотрении отклоненного Президентом закона может принять этот закон в его прежней редакции и таким образом "проигнорировать" аргументы главы государства (не согласиться с ними). В период 1993-1999 гг. из принятых Федеральным Собранием законов почти на 30% из них было наложено вето Президента.

Президент имеет право в течение 14-дневного срока отклонить впервые поступивший к нему на подпись федеральный закон и обязывает Государственную Думу и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассмотреть данный федеральный закон. Из текста Конституции следует, что Президент, даже если не согласен с каким-то отдельным положением федерального закона, отклоняет федеральный закон целиком.

В п. 3 резолютивной части указанного выше Постановления от 22 апреля 1996 г. Конституционный Суд РФ установил, что отклонение федерального закона Президентом означает принятое в течение 14 дней по получении федерального закона решение об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Мотивировка отклонения необходима потому, что при повторном рассмотрении федерального закона палаты Федерального Собрания должны представлять себе, какие законоположения вызвали возражения Президента и почему.

Важно подчеркнуть, что, как упомянуто в п. 5 мотивировочной части Постановления, решение Президента об отклонении федерального закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, значения вето не имеет и юридических последствий не порождает.

Далее в п. 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда говорится, что не является отклонением федерального закона в смысле комментируемой части возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. По таким основаниям Президент как гарант Конституции в силу ч. 2 ее ст. 80 неоднократно возвращал в Федеральное Собрание федеральные законы без рассмотрения их по существу. В п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда указано, что Президент имеет право на такое возвращение только в случае, если нарушение конституционных требований в какой-либо палате ставит под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие федерального закона. Такой федеральный закон не считается принятым в смысле ч. 1 статьи 107.

Конституционный Суд в п. 4 резолютивной части указанного Постановления истолковал также конституционное указание на то, что повторное рассмотрение палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом федерального закона должно проводиться в установленном Конституцией порядке. Это означает, что на рассмотрение такого федерального закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке для Совета Федерации в толковании, которое дано Постановлением Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ[2], а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции. Совет Федерации в данном случае не вправе ограничиваться молчаливым одобрением федерального закона.

В отношении предусмотренного комментируемой частью 14-дневного срока, так же как и в предыдущих случаях, не установлено, в каких днях этот срок исчисляется - в календарных или в рабочих.

Если Государственная Дума внесет в федеральный закон, вызвавший возражения Совета Федерации, какие-либо изменения, он считается принятым заново, и тогда в отношении прохождения его применяются без каких-либо оговорок положения ч. 3 ст. 104, ч. 2-5 ст. 105 и ст. 106 Конституции, а затем и комментируемая статья.

Условия, при которых вето Президента считается преодоленным, а сам он обязывается подписать федеральный закон в течение 7 дней и обнародовать его имеет место в том случае, если ни одна из палат при повторном рассмотрении не внесла в федеральный закон никаких изменений и одобрила его установленным в Конституции квалифицированным большинством голосов - двумя третями общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд в п. 2 резолютивной части своего Постановления от 12 апреля 1995 г. № 2-П по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации[3] разъяснил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование и определение результатов раздельно по палатам, при том что, согласно п. 1 резолютивной части, общим числом членов каждой палаты считается конституционное число, т.е. удвоенное число субъектов РФ для принятия решения в Совете Федерации и 450 депутатов Государственной Думы. Для преодоления вето Президента в отношении федерального закона требуется, следовательно, не менее 300 голосов в Государственной Думе и не менее 115 голосов в Совете Федерации (с 1 июля 2007 г. - 113, с 1 января 2008 г. - 112).

Согласно положениям гл. 15 действующего Регламента Государственной Думы, федеральный закон, отклоненный Президентом РФ, передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой, после чего ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект ее постановления, в котором может предложить Государственной Думе одно из следующих решений:

а) согласиться с решением Президента РФ об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

б) принять федеральный закон в редакции Президента РФ;

в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента РФ специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона с учетом предложений Президента;

г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

О дате и времени повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом РФ, не позднее чем за три дня до его рассмотрения на заседании Государственной Думы сообщается Президенту.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе либо иного официального его представителя. Затем выступает представитель ответственного комитета, и по предложению ответственного комитета принимается одно из вышеуказанных решений. Если палата решает провести перед голосованием обсуждение, то в нем участвуют представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется представителю ответственного комитета. Постановление Государственной Думы о согласии с решением Президента об отклонении федерального закона и о снятии его с дальнейшего рассмотрения принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы.

Если Государственная Дума по предложению ответственного комитета не согласилась с решением Президента об отклонении федерального закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения, то председательствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Решение о принятии федерального закона в редакции Президента принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Этот федеральный закон в течение пяти дней направляется в Совет Федерации. В случае если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета принять федеральный закон в редакции Президента, председательствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Если Президент РФ отклонил федеральный закон и не предложил Государственной Думе создать специальную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Президента предварительное согласие на создание специальной комиссии. Если же Президент предложил Государственной Думе создать специальную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии с указанием срока работы в составе комиссии избранных в нее депутатов. В противном случае ответственный комитет предлагает Государственной Думе либо снять федеральный закон с рассмотрения, либо одобрить его в ранее принятой редакции. То же имеет место, если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета создать специальную комиссию.

1.2. Сущность вето Президента

Вето Президента на принятые законы в большинстве случаев стимулирует повышение их качества, устранение имеющихся коллизий и дефектов. С этой точки зрения можно положительно оценивать практику использования такого права главой государства, тем более, что на этапе становления профессионального парламента, складывающихся правил и традиций законотворческого процесса, острого недостатка квалифициро­ванных юристов в высших органах власти применение многочисленных «фильтров» для достижения необходимого качества законопроектов представляется весьма полезным.

Безусловно, количество отклоне­ний принятых законов было бы го­раздо меньше, если бы на имеющие­ся недостатки обращалось внимание уже при рассмотрении их в первом и во втором чтениях. Практика пока­зывает, что обстоятельное рассмот­рение замечаний Президента и Сове­та Федерации на этих стадиях обес­печивает «зеленую улицу» дальней­шему продвижению законопроекта. В таких случаях отклонения законов Советом Федерации и Президентом весьма редки, что доказывает полез­ность закрепления таких подходов в регламентах палат.

Конечно, нельзя одинаково отно­ситься ко всем аргументам, содер­жащимся в вето Президента по кон­кретным законам. Зачастую в них яв­ственно обнаруживается не всегда оправданная позиция конкретных исполнителей, которые готовили за­ключения по законопроектам, а они, как и другие специалисты, могут ошибаться, оказавшись в плену весь­ма спорных концепций. Не исключе­но и то, что в ряде случаев они вы­нуждены выполнять политический заказ. В результате не были приня­ты законы, в которых ощущается острая потребность практики и кото­рые необходимы для выполнения главой государства обязанности га­ранта Конституции. К их числу мож­но отнести, к примеру, закон об от­ветственности за систематическое нарушение сроков выплаты заработ­ной платы, пенсий и пособий, отсут­ствие которого во многом способст­вует этим массовым нарушениям конституционного права граждан[4].

Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают перво­очередной порядок повторного рас­смотрения законов, отклоненных Президентом, обязательное высту­пление на заседаниях Государствен­ной Думы представителя Президен­та, заслушивание заключения соот­ветствующего комитета или офици­ально созданной комиссии палаты. Государственная Дума утверждает по повторно рассмотренным законам одно из решений: либо принимает закон в редакции Президента (для этого требуется более половины го­лосов от общего числа депутатов), либо повторно принимает закон в ре­дакции, ранее принятой этой пала­той. В последнем случае необходимо, чтобы за закон проголосовало две трети от общего числа депутатов.

Необходимость квалифицирован­ного большинства числа голосов в ка­ждой палате в поддержку закона в ранее принятой редакции делает труднопреодолимым вето Президен­та. К тому же повторное одобрение его в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адек­ватную реакцию в Совете Федера­ции. Вместе с тем факты преодоле­ния вето Президента квалифициро­ванным большинством обеих палат имели место.

Претензии Президента на серьез­ные нарушения материального и процессуального характера, выска­занные палатам Федерального Соб­рания, дают богатую пищу для ана­литической юриспруденции. Дейст­вующие регламенты повторного рас­смотрения законов предусматривают возможность создания специальных (согласительных) комиссий. Такие комиссии в результате предвари­тельных консультаций с представи­телями Президента и Правительст­ва вырабатывают, как правило, ком­промиссный проект, устраивающий все заинтересованные стороны. Подобные согласительные процедуры на последней стадии законодательно­го процесса показали себя весьма ре­зультативными, и Президент обыч­но подписывает законы, прошедшие через их «сито». В принципе возмож­ности таких комиссий вполне доста­точны, чтобы устранить все юриди­ческие погрешности и найти согласо­ванное решение по большинству действительно спорных проблем. Ко­нечно же, для «развязки» принципи­альных разногласий требуется пред­варительно согласованное мнение основных политических фракций, которое становится определяющим фактором при голосовании новой ре­дакции закона после доработки его комиссией.

Право президентского вето — ору­жие стратегическое, а не тактиче­ское. Как свидетельствует зарубеж­ный опыт, им нельзя злоупотреб­лять, но надлежит всегда держать в боевой готовности[5]. Зачастую гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом еще на стадии рассмотрения законопро­екта. Как утверждают специалисты, зачастую Президенту США доста­точно лишь объявить о своем наме­рении наложить вето на неугодный ему закон, как парламентарии, не дожидаясь его действий, идут на компромисс[6].

Обратим внимание, что в основе главных мотивов вето главы государ­ства должны находиться отнюдь не интересы исполнительной власти в области законодательства. Как гарант Конституции Президент должен спо­собствовать сбалансированности сис­темы разделения властей и, руково­дствуясь общегосударственными ин­тересами, обеспечивать эффектив­ное взаимодействие всех государст­венных органов.

Российская практика работы пар­ламента показывает, что несовпаде­ние позиций депутатов и главы госу­дарства может быть выявлено уже при подготовке законопроекта к первому чтению. Своевременно обнару­женные Президентом недостатки об­суждаемого закона обычно устраня­ются уже в ходе первых чтений за­конопроекта. Это вполне объяснимо: ведь если депутаты предварительно ознакомлены с доводами Президен­та, то в большинстве случаев они имеют возможность учесть его заме­чания, тем более когда речь идет о погрешностях юридико-технического характера или процедурных нару­шениях. Если же разногласия носят принципиальный характер, то у за­конопроекта мало шансов стать зако­ном. Во всяком случае, нужна значи­тельная консолидация усилий парла­ментариев, чтобы преодолеть в буду­щем вето Президента.

Сложившаяся практика примене­ния Президентом вето весьма проти­воречива и непоследовательна. От­сутствие традиций разрешения сложных споров (прежде всего поли­тического характера) нередко заво­дит законотворческий процесс в ту­пик. Бывает и так, что причины от­клонения законов становятся полной неожиданностью для парламентари­ев. Такое случается, когда в ходе рассмотрения законопроекта в трех чтениях в Государственной Думе представитель Президента никак не реагирует на содержание проекта либо когда замечания Президента были последовательно учтены при доработке его в стенах парламента. Нередко основания и причины от­клонения законов носят слишком об­щий характер, и парламентариям бывает неясно, что конкретно необ­ходимо изменить в законе.

Например, в мае и июне 1997 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин отказался подписать повторно принятый Федеральным Собранием ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», ссылаясь на то, что при повторном его рассмотрении была нарушена конституционная процедура. В числе прочего это относилось к предусмотренному Регламентом Совета Федерации голосованию опросным путем посредством подписных листов.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 6 апреля 1998 г. № 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879) подтвердил обязанность Президента подписать и обнародовать принятый Федеральный закон, указав, что это не препятствует обращению в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого Федерального закона, в частности и по порядку принятия. В п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционный Суд отметил, что Президент не вправе оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, поскольку такая оценка - прерогатива Конституционного Суда, в который Президент может обратиться с соответствующим запросом.

Следующий Президент России В. Путин налагал вето на принятые Думой и Советом Федерации поправки к закону о СМИ, регламентирующие работу прессы в кризисных ситуациях.

Путин попросил председателей обеих палат парламента создать согласительную комиссию с участием представителей СМИ для доработки законопроектов.

Ранее в обращении к президенту руководители крупнейших и влиятельнейших российских средств массовой информации обещали выработать собственные правила поведения в чрезвычайных ситуациях, которые могли бы лечь в основу новой редакции закона о СМИ.

В начале ноября отклоненные Путиным поправки были одобрены обеими палатами парламента России в качестве реакции на освещение СМИ ситуации с захватом заложников во время спектакля «Норд-Ост».

Инициатива законодателей тогда же была подвергнута резкой критике со стороны самих средств массовой информации и правозащитников.

Президент Д. Медведев также налагал вето на поправки в закон о собраниях и митингах.

Президент направил руководителям обеих палат Федерального Собрания РФ Борису Грызлову и Сергею Миронову письма, в которых пояснил, что предлагаемые поправки затрудняют свободную реализацию конституционного права граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

"Право на проведение публичных мероприятий непосредственно связано с правами граждан на участие в управлении делами государства, свободу мнений и другими конституционными правами, ограничение которых допускается только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства", - подчеркнул Медведев.

По его мнению, "предусматриваемые Федеральным законом ограничения не в полной мере соотносятся с указанными целями".

Закон об изменениях в федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" был принят Госдумой 22 октября и одобрен Советом Федерации 27 октября.

Поправки, в частности, предполагали, что организаторами публичных мероприятий не могут быть лица, которые на момент подачи уведомления были подвергнуты административному взысканию за нарушение правил проведения массовых акций. В перечень публичных мероприятий, о которых необходимо заранее уведомлять органы власти, предполагалось включить акции с использованием транспортных средств. Кроме того, закон устанавливал, что уведомление о мероприятии необходимо подавать за четыре дня, если один из них совпадает с воскресным или нерабочим праздничным днем.

Существенным недостатком прак­тики применения вето является от­сутствие в замечаниях конкретной редакции критикуемой статьи зако­на, естественно, когда это техниче­ски возможно и не затрагивает дру­гие нормы акта. К сожалению, отече­ственная конституционная практика не знает постатейного вето. Хотя представляется вполне реальным и полезным, — если принятый закон в целом удовлетворяет Президента, но имеются замечания, затрагиваю­щие только отдельную норму (ста­тью), позволить палатам парламен­та рассмотреть их оперативно, по упрощенной процедуре. Конечно, это правило должно быть преду­смотрено в федеральном законе и регламентах палат. Конституции ря­да стран ближнего зарубежья содер­жат такое решение. Так, Президен­ту Республики Беларусь предостав­лено право вернуть для повторного голосования со своими возражения­ми не только весь закон, но и от­дельные положения закона. В этом случае до вынесения соответствую­щего решения Палатой представите­лей и Советом Республики закон под­писывается главой государства с ого­воркой о несогласии с отдельными положениями (статьями) этого зако­на и вступает в силу, за исключени­ем тех положений, относительно ко­торых имеются его возражения (ст. 19 Конституции Республики Бе­ларусь). Есть страны, где оконча­тельная редакция законопроектов передается Президенту, если его возражения приняты парламентом (ст. 68 Конституции Грузии).

Видимо, ряд общих положений, затрагивающих интересы ветвей власти, в том числе судьбу законов, повторно принятых в прежней редакции парла­ментом, но не подписанных Прези­дентом, обязательные требования к голосованию на заседаниях палаты, следует более тщательно регламенти­ровать на законодательном уровне и в России. Полезно было бы также кон­кретизировать процедуру и последст­вия преодоления вето Президента, в том числе и постатейных возражений при общей положительной оценке про­екта.

На наш взгляд, применение по­статейного вето оказало бы общее по­ложительное воздействие на улучше­ние законодательного процесса, на де­ловые контакты представителей пар­ламента, главы государства и Прави­тельства. Сейчас на практике при об­суждении предложения Президента об изменении конкретного положения (статьи) закона участники согласи­тельной комиссии нередко выходят за пределы соответствующей статьи и су­щественно меняют содержание дру­гих статей, по которым ранее у Пре­зидента возражений не было. Выход за рамки содержания вето чаще всего инициируется стороной, которая на­стаивает на учете своих замечаний, зная практику консенсуса. Такие мето­ды согласования в принципе недопус­тимы, исключение возможно лишь в том случае, если содержание прези­дентской редакционной поправки за­трагивает и другие положения закона, в которые не были своевременно вне­сены соответствующие уточнения. Имеются в виду поправки чаще всего вторичного (юридико-технического) характера.

Глава 2. Особенности отклонения законов Президентом РФ

2.1. Причины и основания отклонения законов

Анализируя причины отклонения Президентом законов, можно выде­лить в этом ряду несколько основных групп:

а) правовые, возникающие из-за несоблюдения и разной интерпрета­ции парламентом и Президентом по­ложений Конституции и федераль­ных законов. В отдельную группу можно включить многочисленные нарушения юридико-технического характера;

б) политические и социально-эко­номические, связанные с разным по­ниманием Президентом и парламен­том направлений реформирования власти и экономики;

в) процессуальные и технологиче­ские, порождаемые несовершенст­вом законодательного процесса, от­сутствием четкой координации зако­нотворческой работы, а также несо­блюдением регламентных норм;

г) организационно-управленче­ские, возникающие из-за отсутствия контроля за исполнением законов и ответственности исполнителей за их несоблюдение.

Наиболее типичными недостатка­ми, послужившими причиной откло­нения федеральных законов, чаще всего являются[7]:

- несогласие Президента с одним из положений принятого Государст­венной Думой закона;

- противоречие (несоответствие) отклоняемого закона Конституции, кодексам и другим законам;

- несоответствие закона правилам законодательной техники;

- отсутствие при внесении законо­проекта в Государственную Думу за­ключения Правительства по поводу расходов, покрываемых за счет бюд­жета;

- невнимание к поправкам Совета Федерации, предлагавшимся после
принятия закона в первом чтении.

Этот перечень оснований можно было бы продолжить, указав на:

- внутреннюю противоречивость закона, что делает затруднитель­ным его применение;

- декларативный или порученче­ский характер отдельных статей (на­пример, указывается, что статьи федерального закона содержат не нормы права, а поручения в адрес ор­ганов исполнительной власти);

- недоработки концептуального характера;

- противоречие (несоответствие) принятого закона федеральному бюджету на текущий год;

- ссылки в федеральном законе на другой закон, который еще не одоб­рен Советом Федерации и не подпи­сан Президентом.

С правовых позиций наиболее ак­туальными являются причины от­клонения федеральных законов, обусловленные нарушениями феде­ральной Конституции. Здесь мотивы отклонения имеют нередко доктринальный характер, ориентируя зако­нодателей и разработчиков прежде всего на безусловное соблюдение и реализацию конституционных прин­ципов, поиск оптимальных путей разграничения компетенции феде­ральных органов, органов власти субъектов РФ и местного самоуправ­ления.

Таким образом, основной главной причиной от­клонения законов Президентом по-прежнему остается их слабая юриди­ческая проработка. В целях повыше­ния качества принимаемых законов и объединения усилий всех участников законодательного процесса было бы полезно определить на законода­тельном уровне роль правовой экс­пертизы при прохождении трех чтений закона в Госдуме, повысить роль соответствующих правовых служб.

Для обеспечения нормального ра­бочего взаимодействия парламента, Президента и Правительства в зако­нодательном процессе замечания Президента принципиального ха­рактера должны быть, как правило, предметом обсуждения уже на пер­вом чтении законопроекта, когда одобряется концепция будущего за­кона, а не после его принятия Госду­мой и одобрения Советом Федерации. Правовая служба Президента, пред­ставитель Президента в Государст­венной Думе обязаны своевременно информировать Президента о ходе рассмотрения депутатами законо­проектов, а палаты Федерального Собрания, соответственно, о заме­чаниях Президента по ним.

Регламенты Государственной Ду­мы и Совета Федерации должны пре­дусматривать жесткие требования к юридической проработке законопро­ектов и полностью корреспондиро­ваться в этой части с положениями о законотворческой работы Прави­тельства и Президента. Практика по­казывает, что замечания Правового управления Государственной Думы, неучтенные депутатами при рас­смотрении законопроекта, затем не­редко воспроизводятся Президентом при отклонении им того или иного за­кона. И это естественно, ведь требо­вания к юридико-технической проработке акта везде должны быть одинаковы.

Таким образом, скрупулезная юридическая проработка законопро­екта на этапах первого и второго чте­ния депутатами, экспертами науч­ных учреждений, аппаратом Прези­дента и Правительства дает возмож­ность повысить его качество и как следствие уменьшить вероятность наложения вето Президентом, по крайней мере, по причинам несоот­ветствия Конституции и юридико-технических погрешностей. Но для этого необходимо обеспечить обяза­тельность проведения авторитетной юридической экспертизы по проек­ту и рассмотрение ее результатов непосредственно на заседании пала­ты при обсуждении проекта.

2.2. Возвращение Президентом федеральных законов без рассмотрения по существу

В последние годы число зако­нов, возвращенных Президентом без рассмотрения их по существу, резко возросло. Такое нововведе­ние ряд правоведов сразу же на­звали «правом абсолютного вето Президента», поскольку преодо­леть его парламенту фактически невозможно. В качестве причины возвращения законов Президент Российской Федерации чаще все­го называет несоблюдение проце­дуры принятия самих законов.

В отечественной конституцион­ной практике такое возвращение законов не квалифицируется как разновидность президентского ве­то. Согласно постановлению Кон­ституционного Суда «не является отклонением федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конститу­ции Российской Федерации феде­рального закона в соответствую­щую палату Федерального Собра­ния, возможное только в случае нарушения палатой установлен­ных Конституцией Российской Фе­дерации требований, к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур»[8].

Конституционный Суд, по су­ществу, признав исключитель­ность статусного положения Пре­зидента как гаранта Конституции (придав ему ряд конкретных пол­номочий, прямо не предусмотрен­ных Основным Законом), закрепил за главой государства роль факти­чески судебной инстанции и тем са­мым ослабил свою компетенцию при рассмотрении споров о консти­туционности федеральных зако­нов.

В мотивировочной части этого решения указывается, что из Кон­ституции не следует, что Прези­дент может возвращать в палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требова­ний Конституции и предусмотрен­ных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит и отклонения. Следовательно, из логики Конституции и данной мотивации вытекает, что основанием для от­клонения или возвращения закона в таких случаях могут быть только нарушения конституционных тре­бований, выявленные и зафикси­рованные тем компетентным орга­нам, который вправе принять ре­шение о конституционности феде­рального закона. Таким органом может быть применительно к сути такого спора только Конституци­онный Суд. Президент, будучи да­же «гарантом Конституции», не вправе выносить подобно Консти­туционному Суду такие оконча­тельные решения о несоответст­вии закона Конституции. Решение о возврате акта без рассмотрения по существу конституционной практикой зарубежных стран рас­сматривается как неконституцион­ное действие главы государства.

С теоретических позиций представляется небезукоризненным обоснование возможности возвращения Президентом закона в соответствующую палату без рассмотрения его по существу ссылкой на ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции. Как известно, ч. 2 ст. 80 содержит только общестатусную характери­стику - «Президент - гарант Конституции».

 Превращать эту статус­ную норму в основание возвраще­ния закона без рассмотрения его по существу означает фактически предоставление Президенту ново­го важного полномочия, не преду­смотренного Конституцией. Подоб­ное толкование по своему харак­теру выходит за пределы содержа­ния ст. 80 и 107 Конституции. В дан­ном случае мы имеем дело с после­довательным внедрением в консти­туционную практику «скрытых полномочий Президента».

Обратим внимание также на то, что Конституционный Суд интер­претирует понятие «гарант Кон­ституции» как право, а не как обя­занность главы государства. Пре­зидент «может возвращать», а не должен, обязан отклонять законы, принятые с нарушением требова­ний Конституции[9]. Тем самым ус­танавливается дискреционное право, то есть усмотренческий подход к оценке конституционных нарушений. На одни нарушения можно «закрывать глаза», а на другие остро реагировать. В итоге получается, что при равных усло­виях принятия федеральных зако­нов одни законы подписываются Президентом, а другие возвраща­ются им без рассмотрения в парла­мент. Такие двойные стандарты в отношении принятия федеральных законов представляют собой ре­альность в президентской полити­ке, связанной с законотворчеством.

Обязан­ность главы государства, как га­ранта Конституции, в части обес­печения соблюдения конституци­онных требований к порядку при­нятия законов не может превра­щаться в право действовать по ус­мотрению, по целесообразности.

Возможность возвращения закона без рассмотрения не предусмотрена Конституцией. Введение такого «аб­солютного» вето осуществлено пу­тем толкования Конституционным Судом ряда положений Конститу­ции. Согласно такому толкованию Президент может отказаться подпи­сать закон по допущенным проце­дурным нарушениям. У парламента же нет возможности осуществить адекватные действия. Тем самым парламент поставлен в зависимое положение от Президента, в ре­зультате чего серьезно деформиро­вана и без того хрупкая система сдержек и противовесов, обеспечи­вающих баланс властей. Путем упо­мянутого толкования Конституци­онный Суд фактически самоустра­нился от рассмотрения дел о необос­нованном уклонении главы государ­ства от обязанности подписания за­кона. Даже оценка конституционных федеральных законов, принятых парламентом, передана на усмотре­ние Президента, хотя в отношении их он не наделен Конституцией пра­вом отлагательного вето.

Конституционный Суд весьма односторонне оценил нарушение установленного конституционного порядка принятия закона. Полагая, что для Президента такой закон (при обнаружении отмеченного) не может считаться «принятым феде­ральным законом» в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции, он тем самым исключил себя из сферы рассмот­рения споров между Президентом и парламентом, поскольку Консти­туционный Суд не вправе рассмат­ривать дела о конституционности непринятых федеральных законов. Круг замкнулся.

Зарубежная практика примене­ния президентского вето преду­сматривает обязательную возмож­ность преодоления его парламен­том при соблюдении определенной процедуры. Система сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс властей, - здесь сразу же не срабатывает, если после пре­одоления президентского вето парламентом глава государства не связан обязанностью подписать та­кой закон. В России Конституцион­ный Суд, видимо, счел общепри­знанную практику применения ве­то недостаточной или непригодной для парламента. Передавая свои полномочия по оценке конститу­ционности федеральных законов (в части проверки процедуры их при­нятия) главе государства, судьи, видимо, решили, что только он является единственным и непогре­шимым гарантом Конституции.

Несомненно верные выводы Су­да о том, что, требования, уста­новленные Конституцией к приня­тию федерального закона, и уста­новленные ею условия и процеду­ры действительно носят безуслов­ный характер и не могут меняться по усмотрению одного из участни­ков законодательного процесса, не получили последовательного раз­вития в этом постановлении. Край­не слабо, мимоходом прозвучал тезис о решающей роли Конститу­ционного Суда в квалификации по­добных процессуальных наруше­ний Конституции. На наш взгляд, авторитетную оценку таким нарушениям должна дать не сторона законодательного процесса (пар­ламент или Президент), а только Конституционный Суд, рассмат­ривающий принятый федеральный закон с точки зрения его соответ­ствия Конституции и по существу, и по процедуре его принятия. Тем более, если речь идет о нарушени­ях, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания, а, следо­вательно, сам факт принятия зако­на[10].

В силу сложившихся политиче­ских реалий Президент пока не может не быть заинтересованной стороной законотворческого про­цесса, он является активным про­водником своего политического курса, интересов исполнительной власти. В то же время он вправе и обязан как гарант Конституции при наличии оснований отклонить такой закон с указанием конкрет­ных причин, а палаты Федераль­ного Собрания в принципе долж­ны устранить допущенные нару­шения, если они имели место. Од­нако нельзя, чтобы одна из заин­тересованных сторон, даже бу­дучи по положению гарантом Конституции, выступала одно­временно беспристрастным судь­ей при оценке конституционности законов с точки зрения порядка их принятия парламентом. Имен­но такая ситуация фактически складывается, когда Президенту «предоставляют» право возвра­щать законы парламенту «по про­цедурным мотивам», то есть без рассмотрения по существу. Со­единение исполнительной, кон­трольной и суррогатно-судебной функций в одном органе являет­ся серьезным отступлением от принципа разделения властей в демократическом государстве.

По Конституции право отмены (приостановления) решений органов власти Президенту предоставлено весьма ограни­ченно, с учетом принципа разделе­ния властей. Такое право есть у не­го только в отношении актов орга­нов исполнительной власти (ст. 85 и ст. 115). Однако Президент не вправе отменять или приостанав­ливать действия актов законода­тельных органов Российской Феде­рации и ее субъектов. Если он счи­тает акты неконституционными, то он вправе обратиться в Консти­туционный Суд с соответствующим ходатайством (часть 2 ст. 125).

Думается, что для согласованно­го взаимодействия властей было бы предпочтительнее, чтобы оцен­ку сомнений Президента в резуль­татах волеизъявления парламента­риев при принятии федеральных законов давал не Президент, а по его ходатайству Конституционный Суд. В принципе можно было бы в толковании более конкретно опре­делить, какие виды нарушений конституционных требований дают основание считать федеральный закон не соответствующим Консти­туции. Это касается голосования путем опроса и других случаев.

Какова же должна быть логика действий Президента при выявле­нии конституционных нарушений в деятельности парламента? Оче­видно, что если Президент оцени­вает голосование путем опроса чле­нов Совета Федерации как наруше­ние конституционных требований, то он, как гарант Конституции, обязан обратиться в Конституцион­ный Суд с ходатайством о консти­туционности положений Регламен­та Совета Федерации, установив­шего такую процедуру.

Конституция исчерпывающим об­разом регламентирует право прези­дентского вето. Нельзя согласиться с тем, что полномочия по реализа­ции контрольных функций главы го­сударства очерчены в Конституции (ст. 80) недостаточно четко в контек­сте его участия в законодательном процессе[11]. Принцип разделения властей, приоритет парламента в законотворческом процессе, в осу­ществлении законодательной вла­сти создает вполне достаточный противовес в виде права вето Пре­зидента и его права-обязанности обратиться с ходатайством в Консти­туционный Суд по поводу неконсти­туционности принятых Думой зако­нов как по существу, так и с фор­мальной точки зрения.

Заключение

В результате исследования можно сделать следующие выводы.

Дей­ствующая Конституция содержит все необходимые механизмы разре­шения споров по поводу конституци­онности принятых федеральных за­конов. С правовых позиций представ­ляется предпочтительным для выяв­ления фактов нарушения Конститу­ции и их принципиальной оценки использовать механизм конституцион­ного судопроизводства, нежели мне­ние и оценки каждого из заинтересо­ванных участников законотворческо­го процесса.

Отклонение Президентом РФ федерального закона играет важную роль в системе сдержек и противовесов, способствующих реализации конституционного принципа разделения властей. В постановлении Конституционного Суда от 22.04.1996 г. разъясняется, что отклонение федерального закона означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. В этом случае палаты Федерального Собрания обязаны вновь рассмотреть данный закон в установленном Конституцией РФ порядке. Это означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, положение части 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 г., а также положения частей 1 и 3 ст. 107. Если отклоненный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.

Вето считается преодоленным, если палаты соберут квалифицированное большинство голосов, соответственно от 450 и от 178. В этом случае Президент не вправе не подписать одобренный закон и обязан его обнародовать. Срок для подписания сокращается до семи дней.

Не является отклонением федерального закона возвращение Президентом РФ закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

Право вето Президент РФ использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции, противоречия другим законам.

Сложность обсуждения проблемы по использованию Президентом раз­личных способов воздействия на пар­ламент в целях достижения своего решения лежит не в плоскости оцен­ки нарушений Конституции в прини­маемых законах. Глава государства всегда может обратиться по этому поводу в Конституционный Суд, ко­торый вынесет квалифицированное мотивированное решение по суще­ству, обязательное для исполнения парламентом и другими органами власти. Истинная причина возвраще­ния законов в парламент, - как пра­вило, не нарушение требований Конституции к принятию закона, а принципиальное несогласие Прези­дента с его содержанием.

Список использованных источников

  1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. // Российская газета. - - № 237. - 25 декабря 1993 г.
  2. Постановление КС РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П «По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ» // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207
  3. Постановление КС РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1995. - № 16. - Ст. 1451.
  4. Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 томах. Том 1. - М.: Юристъ, 2010. - 720 с.
  5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. 6 - е издание, изм. и доп. - М.: Норма, 2007. - 781 с.
  6. Борисов А.Б. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). - М.: Юрисиъ, - 272 с.
  7. Васильева С.В., Виноградов В. А., Мазаев В. Д. Конституционное право России. - М.: Эксмо, 2010. - 560 с.
  8. Габричидзе Б.Н., Чернявский А. Г.Конституционное право России. Учебник. - М. Дашков и К, 2007. - 347 с.
  9. Зайковский, В.Н. Конституционное право Российской Федерации: курс лекций. В 2-х ч. Ч.1. - Тверь: ТФ СЗАГС, 2009. - 264 с.
  10. Козлова Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. - М.: Проспект, 2009. - 608 с.
  11. Кокотов А.Н. Конституционное право России. - М.: Проспект, 2009. - 296 с.
  12. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов / М. В. Баглай. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. - 784 с.
  13. Некрасов С.И. Конституционное право Российской Федерации. Конспект лекций. - М.: Юрайт-Издат, 2009. - 167 с.
  14. Окуньков Л. А.Президент Российской Феде­рации. Конституция и политическая практика. М., 2009. – 234с.
  15. Постников А.Е. Конституционное право России: учебник. - М.: Проспект, 2009. - 504 с.
  16. СахаровН. А. Институт президентства в со­временном мире. М., 2011. – 213с.
  17. Смоленский М.Б. Конституционное право РФ: учебник. - Ростов Н/Д.: Феникс, 2009.- 446 с.
  18. Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции РФ. (постатейный). 5-е изд., испр. и доп. - М.: Юрайт, 2009. - 217 с.
  19. Эбзеев Б. С.Конституция. Правовое государ­ство. Конституционный Суд. М., 2007.
  20. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Проспект, 2010. - 256 с.

[1] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. // Российская газета. - 1993. - № 237. - 25 декабря 1993 г.

[2] Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. № 1-П «По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ» // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207

[3] Постановление КС РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1995. - № 16. - Ст. 1451.

[4] Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 томах. Том 1. - М.: Юристъ, 2010. – С.287.

[5] Окуньков Л. А. Президент Российской Феде­рации. Конституция и политическая практика. М., 2009. - С. 74.

[6] Сахаров Н. А. Институт президентства в со­временном мире. М., 2011. - С. 113.

[7] Смоленский М.Б. Конституционное право РФ: учебник. - Ростов Н/Д.: Феникс, 2009.- С.312.

[8] Вестник Конституционного Суда РФ. – 1996. - № 3. - С. 13

[9] Вестник Конституционного Суда РФ. – 1996. - № 3. - С. 11.

[10] Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции РФ. (постатейный). 5-е изд., испр. и доп. - М.: Юрайт, 2009. – С.87.

[11] Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государ­ство. Конституционный Суд. М., 2007. С. 127.