Оглавление
Введение
Глава 1. Понятие и сущность вето президента
1.1. Понятие «вето Президента»
1.2. Сущность вето Президента
Глава 2. Особенности отклонения законов Президентом РФ
2.1. Причины и основания отклонения законов
2.2. Возвращение Президентом федеральных законов без рассмотрения по существу
Заключение
Список использованных источников
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что центральным звеном государственного механизма России является Президент Российской Федерации. Президент не только наделен, согласно Конституции, обширными собственными полномочиями, но и, в силу своего статуса и фактического положения в политической системе нашего государства, оказывает существенное влияние практически на все явления и процессы, происходящие в стране.
Одной из важнейших функций любого государства является правотворчество, т.е. возведение воли государства в закон, процесс придания этой воли характера общеобязательных правил поведения.
Значение Президента в правотворческом процессе очень велико. Глава государства не только осуществляет собственное правовое регулирование по чрезвычайно широкому кругу вопросов, но - прямо или косвенно - определяет правотворческую политику государства в целом.
Особенно важным представляется изучение вето президента, т.к. эта тема мало исследовалась.
Большое значение для осмысления и познания правотворческих функций Президента имеют труды ведущих конституционалистов, посвященные актуальным проблемам состояния, совершенствования и развития Конституции Российской Федерации, науки и отрасли конституционного права (С.А. Авакьян, Ю.А. Дмитриев, В.О. Лучин, О.Е. Кутафин, Б.С. Эбзеев и др.).
Объектом исследования выступили полномочия Президента РФ в законодательном процессе.
Предметом исследования выступило вето Президента.
Целью курсовой работы является исследование сущности и порядка налагания вето Президента.
Задачи:
Вето президента в Российской Федерации - это закрепленное в Конституции РФ право Президента РФ отклонить принятый Федеральным Собранием федеральный закон и направить его палатам для повторного рассмотрения. Право вето, или так называемое право негативного контроля, - одна из важнейших прерогатив Президента в законодательном процессе. Оно означает юридическую возможность главы государства оценивать качество закона, его соответствие общественным ожиданиям, совершенство юридической формы.
Конституция РФ (ст. 107)[1] наделяет Президента РФ правом отлагательного, или так называемого суспензивного, вето в отношении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации, но не вступивших в силу федеральных законов. Право вето в этом значении есть право Президента отклонить закон, принятый Федеральным Собранием. При этом, по действующей Конституции, Президент может воспользоваться таким правом исключительно на стадии подписания закона, которой завершается законодательный процесс.
Из Конституции РФ (ст. 107) вытекает отлагательный характер вето Президента, поскольку Федеральное Собрание при повторном рассмотрении отклоненного Президентом закона может принять этот закон в его прежней редакции и таким образом "проигнорировать" аргументы главы государства (не согласиться с ними). В период 1993-1999 гг. из принятых Федеральным Собранием законов почти на 30% из них было наложено вето Президента.
Президент имеет право в течение 14-дневного срока отклонить впервые поступивший к нему на подпись федеральный закон и обязывает Государственную Думу и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассмотреть данный федеральный закон. Из текста Конституции следует, что Президент, даже если не согласен с каким-то отдельным положением федерального закона, отклоняет федеральный закон целиком.
В п. 3 резолютивной части указанного выше Постановления от 22 апреля 1996 г. Конституционный Суд РФ установил, что отклонение федерального закона Президентом означает принятое в течение 14 дней по получении федерального закона решение об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Мотивировка отклонения необходима потому, что при повторном рассмотрении федерального закона палаты Федерального Собрания должны представлять себе, какие законоположения вызвали возражения Президента и почему.
Важно подчеркнуть, что, как упомянуто в п. 5 мотивировочной части Постановления, решение Президента об отклонении федерального закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, значения вето не имеет и юридических последствий не порождает.
Далее в п. 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда говорится, что не является отклонением федерального закона в смысле комментируемой части возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. По таким основаниям Президент как гарант Конституции в силу ч. 2 ее ст. 80 неоднократно возвращал в Федеральное Собрание федеральные законы без рассмотрения их по существу. В п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда указано, что Президент имеет право на такое возвращение только в случае, если нарушение конституционных требований в какой-либо палате ставит под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие федерального закона. Такой федеральный закон не считается принятым в смысле ч. 1 статьи 107.
Конституционный Суд в п. 4 резолютивной части указанного Постановления истолковал также конституционное указание на то, что повторное рассмотрение палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом федерального закона должно проводиться в установленном Конституцией порядке. Это означает, что на рассмотрение такого федерального закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке для Совета Федерации в толковании, которое дано Постановлением Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ[2], а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции. Совет Федерации в данном случае не вправе ограничиваться молчаливым одобрением федерального закона.
В отношении предусмотренного комментируемой частью 14-дневного срока, так же как и в предыдущих случаях, не установлено, в каких днях этот срок исчисляется - в календарных или в рабочих.
Если Государственная Дума внесет в федеральный закон, вызвавший возражения Совета Федерации, какие-либо изменения, он считается принятым заново, и тогда в отношении прохождения его применяются без каких-либо оговорок положения ч. 3 ст. 104, ч. 2-5 ст. 105 и ст. 106 Конституции, а затем и комментируемая статья.
Условия, при которых вето Президента считается преодоленным, а сам он обязывается подписать федеральный закон в течение 7 дней и обнародовать его имеет место в том случае, если ни одна из палат при повторном рассмотрении не внесла в федеральный закон никаких изменений и одобрила его установленным в Конституции квалифицированным большинством голосов - двумя третями общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд в п. 2 резолютивной части своего Постановления от 12 апреля 1995 г. № 2-П по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации[3] разъяснил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование и определение результатов раздельно по палатам, при том что, согласно п. 1 резолютивной части, общим числом членов каждой палаты считается конституционное число, т.е. удвоенное число субъектов РФ для принятия решения в Совете Федерации и 450 депутатов Государственной Думы. Для преодоления вето Президента в отношении федерального закона требуется, следовательно, не менее 300 голосов в Государственной Думе и не менее 115 голосов в Совете Федерации (с 1 июля 2007 г. - 113, с 1 января 2008 г. - 112).
Согласно положениям гл. 15 действующего Регламента Государственной Думы, федеральный закон, отклоненный Президентом РФ, передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой, после чего ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект ее постановления, в котором может предложить Государственной Думе одно из следующих решений:
а) согласиться с решением Президента РФ об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
б) принять федеральный закон в редакции Президента РФ;
в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента РФ специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона с учетом предложений Президента;
г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
О дате и времени повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом РФ, не позднее чем за три дня до его рассмотрения на заседании Государственной Думы сообщается Президенту.
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе либо иного официального его представителя. Затем выступает представитель ответственного комитета, и по предложению ответственного комитета принимается одно из вышеуказанных решений. Если палата решает провести перед голосованием обсуждение, то в нем участвуют представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется представителю ответственного комитета. Постановление Государственной Думы о согласии с решением Президента об отклонении федерального закона и о снятии его с дальнейшего рассмотрения принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы.
Если Государственная Дума по предложению ответственного комитета не согласилась с решением Президента об отклонении федерального закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения, то председательствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.
Решение о принятии федерального закона в редакции Президента принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Этот федеральный закон в течение пяти дней направляется в Совет Федерации. В случае если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета принять федеральный закон в редакции Президента, председательствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.
Если Президент РФ отклонил федеральный закон и не предложил Государственной Думе создать специальную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Президента предварительное согласие на создание специальной комиссии. Если же Президент предложил Государственной Думе создать специальную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии с указанием срока работы в составе комиссии избранных в нее депутатов. В противном случае ответственный комитет предлагает Государственной Думе либо снять федеральный закон с рассмотрения, либо одобрить его в ранее принятой редакции. То же имеет место, если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета создать специальную комиссию.
Вето Президента на принятые законы в большинстве случаев стимулирует повышение их качества, устранение имеющихся коллизий и дефектов. С этой точки зрения можно положительно оценивать практику использования такого права главой государства, тем более, что на этапе становления профессионального парламента, складывающихся правил и традиций законотворческого процесса, острого недостатка квалифицированных юристов в высших органах власти применение многочисленных «фильтров» для достижения необходимого качества законопроектов представляется весьма полезным.
Безусловно, количество отклонений принятых законов было бы гораздо меньше, если бы на имеющиеся недостатки обращалось внимание уже при рассмотрении их в первом и во втором чтениях. Практика показывает, что обстоятельное рассмотрение замечаний Президента и Совета Федерации на этих стадиях обеспечивает «зеленую улицу» дальнейшему продвижению законопроекта. В таких случаях отклонения законов Советом Федерации и Президентом весьма редки, что доказывает полезность закрепления таких подходов в регламентах палат.
Конечно, нельзя одинаково относиться ко всем аргументам, содержащимся в вето Президента по конкретным законам. Зачастую в них явственно обнаруживается не всегда оправданная позиция конкретных исполнителей, которые готовили заключения по законопроектам, а они, как и другие специалисты, могут ошибаться, оказавшись в плену весьма спорных концепций. Не исключено и то, что в ряде случаев они вынуждены выполнять политический заказ. В результате не были приняты законы, в которых ощущается острая потребность практики и которые необходимы для выполнения главой государства обязанности гаранта Конституции. К их числу можно отнести, к примеру, закон об ответственности за систематическое нарушение сроков выплаты заработной платы, пенсий и пособий, отсутствие которого во многом способствует этим массовым нарушениям конституционного права граждан[4].
Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают первоочередной порядок повторного рассмотрения законов, отклоненных Президентом, обязательное выступление на заседаниях Государственной Думы представителя Президента, заслушивание заключения соответствующего комитета или официально созданной комиссии палаты. Государственная Дума утверждает по повторно рассмотренным законам одно из решений: либо принимает закон в редакции Президента (для этого требуется более половины голосов от общего числа депутатов), либо повторно принимает закон в редакции, ранее принятой этой палатой. В последнем случае необходимо, чтобы за закон проголосовало две трети от общего числа депутатов.
Необходимость квалифицированного большинства числа голосов в каждой палате в поддержку закона в ранее принятой редакции делает труднопреодолимым вето Президента. К тому же повторное одобрение его в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адекватную реакцию в Совете Федерации. Вместе с тем факты преодоления вето Президента квалифицированным большинством обеих палат имели место.
Претензии Президента на серьезные нарушения материального и процессуального характера, высказанные палатам Федерального Собрания, дают богатую пищу для аналитической юриспруденции. Действующие регламенты повторного рассмотрения законов предусматривают возможность создания специальных (согласительных) комиссий. Такие комиссии в результате предварительных консультаций с представителями Президента и Правительства вырабатывают, как правило, компромиссный проект, устраивающий все заинтересованные стороны. Подобные согласительные процедуры на последней стадии законодательного процесса показали себя весьма результативными, и Президент обычно подписывает законы, прошедшие через их «сито». В принципе возможности таких комиссий вполне достаточны, чтобы устранить все юридические погрешности и найти согласованное решение по большинству действительно спорных проблем. Конечно же, для «развязки» принципиальных разногласий требуется предварительно согласованное мнение основных политических фракций, которое становится определяющим фактором при голосовании новой редакции закона после доработки его комиссией.
Право президентского вето — оружие стратегическое, а не тактическое. Как свидетельствует зарубежный опыт, им нельзя злоупотреблять, но надлежит всегда держать в боевой готовности[5]. Зачастую гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом еще на стадии рассмотрения законопроекта. Как утверждают специалисты, зачастую Президенту США достаточно лишь объявить о своем намерении наложить вето на неугодный ему закон, как парламентарии, не дожидаясь его действий, идут на компромисс[6].
Обратим внимание, что в основе главных мотивов вето главы государства должны находиться отнюдь не интересы исполнительной власти в области законодательства. Как гарант Конституции Президент должен способствовать сбалансированности системы разделения властей и, руководствуясь общегосударственными интересами, обеспечивать эффективное взаимодействие всех государственных органов.
Российская практика работы парламента показывает, что несовпадение позиций депутатов и главы государства может быть выявлено уже при подготовке законопроекта к первому чтению. Своевременно обнаруженные Президентом недостатки обсуждаемого закона обычно устраняются уже в ходе первых чтений законопроекта. Это вполне объяснимо: ведь если депутаты предварительно ознакомлены с доводами Президента, то в большинстве случаев они имеют возможность учесть его замечания, тем более когда речь идет о погрешностях юридико-технического характера или процедурных нарушениях. Если же разногласия носят принципиальный характер, то у законопроекта мало шансов стать законом. Во всяком случае, нужна значительная консолидация усилий парламентариев, чтобы преодолеть в будущем вето Президента.
Сложившаяся практика применения Президентом вето весьма противоречива и непоследовательна. Отсутствие традиций разрешения сложных споров (прежде всего политического характера) нередко заводит законотворческий процесс в тупик. Бывает и так, что причины отклонения законов становятся полной неожиданностью для парламентариев. Такое случается, когда в ходе рассмотрения законопроекта в трех чтениях в Государственной Думе представитель Президента никак не реагирует на содержание проекта либо когда замечания Президента были последовательно учтены при доработке его в стенах парламента. Нередко основания и причины отклонения законов носят слишком общий характер, и парламентариям бывает неясно, что конкретно необходимо изменить в законе.
Например, в мае и июне 1997 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин отказался подписать повторно принятый Федеральным Собранием ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», ссылаясь на то, что при повторном его рассмотрении была нарушена конституционная процедура. В числе прочего это относилось к предусмотренному Регламентом Совета Федерации голосованию опросным путем посредством подписных листов.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 6 апреля 1998 г. № 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879) подтвердил обязанность Президента подписать и обнародовать принятый Федеральный закон, указав, что это не препятствует обращению в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого Федерального закона, в частности и по порядку принятия. В п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционный Суд отметил, что Президент не вправе оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, поскольку такая оценка - прерогатива Конституционного Суда, в который Президент может обратиться с соответствующим запросом.
Следующий Президент России В. Путин налагал вето на принятые Думой и Советом Федерации поправки к закону о СМИ, регламентирующие работу прессы в кризисных ситуациях.
Путин попросил председателей обеих палат парламента создать согласительную комиссию с участием представителей СМИ для доработки законопроектов.
Ранее в обращении к президенту руководители крупнейших и влиятельнейших российских средств массовой информации обещали выработать собственные правила поведения в чрезвычайных ситуациях, которые могли бы лечь в основу новой редакции закона о СМИ.
В начале ноября отклоненные Путиным поправки были одобрены обеими палатами парламента России в качестве реакции на освещение СМИ ситуации с захватом заложников во время спектакля «Норд-Ост».
Инициатива законодателей тогда же была подвергнута резкой критике со стороны самих средств массовой информации и правозащитников.
Президент Д. Медведев также налагал вето на поправки в закон о собраниях и митингах.
Президент направил руководителям обеих палат Федерального Собрания РФ Борису Грызлову и Сергею Миронову письма, в которых пояснил, что предлагаемые поправки затрудняют свободную реализацию конституционного права граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
"Право на проведение публичных мероприятий непосредственно связано с правами граждан на участие в управлении делами государства, свободу мнений и другими конституционными правами, ограничение которых допускается только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства", - подчеркнул Медведев.
По его мнению, "предусматриваемые Федеральным законом ограничения не в полной мере соотносятся с указанными целями".
Закон об изменениях в федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" был принят Госдумой 22 октября и одобрен Советом Федерации 27 октября.
Поправки, в частности, предполагали, что организаторами публичных мероприятий не могут быть лица, которые на момент подачи уведомления были подвергнуты административному взысканию за нарушение правил проведения массовых акций. В перечень публичных мероприятий, о которых необходимо заранее уведомлять органы власти, предполагалось включить акции с использованием транспортных средств. Кроме того, закон устанавливал, что уведомление о мероприятии необходимо подавать за четыре дня, если один из них совпадает с воскресным или нерабочим праздничным днем.
Существенным недостатком практики применения вето является отсутствие в замечаниях конкретной редакции критикуемой статьи закона, естественно, когда это технически возможно и не затрагивает другие нормы акта. К сожалению, отечественная конституционная практика не знает постатейного вето. Хотя представляется вполне реальным и полезным, — если принятый закон в целом удовлетворяет Президента, но имеются замечания, затрагивающие только отдельную норму (статью), позволить палатам парламента рассмотреть их оперативно, по упрощенной процедуре. Конечно, это правило должно быть предусмотрено в федеральном законе и регламентах палат. Конституции ряда стран ближнего зарубежья содержат такое решение. Так, Президенту Республики Беларусь предоставлено право вернуть для повторного : голосования со своими возражениями не только весь закон, но и отдельные положения закона. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается главой государства с оговоркой о несогласии с отдельными положениями (статьями) этого закона и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются его возражения (ст. 19 Конституции Республики Беларусь). Есть страны, где окончательная редакция законопроектов передается Президенту, если его возражения приняты парламентом (ст. 68 Конституции Грузии).
Видимо, ряд общих положений, затрагивающих интересы ветвей власти, в том числе судьбу законов, повторно принятых в прежней редакции парламентом, но не подписанных Президентом, обязательные требования к голосованию на заседаниях палаты, следует более тщательно регламентировать на законодательном уровне и в России. Полезно было бы также конкретизировать процедуру и последствия преодоления вето Президента, в том числе и постатейных возражений при общей положительной оценке проекта.
На наш взгляд, применение постатейного вето оказало бы общее положительное воздействие на улучшение законодательного процесса, на деловые контакты представителей парламента, главы государства и Правительства. Сейчас на практике при обсуждении предложения Президента об изменении конкретного положения (статьи) закона участники согласительной комиссии нередко выходят за пределы соответствующей статьи и существенно меняют содержание других статей, по которым ранее у Президента возражений не было. Выход за рамки содержания вето чаще всего инициируется стороной, которая настаивает на учете своих замечаний, зная практику консенсуса. Такие методы согласования в принципе недопустимы, исключение возможно лишь в том случае, если содержание президентской редакционной поправки затрагивает и другие положения закона, в которые не были своевременно внесены соответствующие уточнения. Имеются в виду поправки чаще всего вторичного (юридико-технического) характера.
Анализируя причины отклонения Президентом законов, можно выделить в этом ряду несколько основных групп:
а) правовые, возникающие из-за несоблюдения и разной интерпретации парламентом и Президентом положений Конституции и федеральных законов. В отдельную группу можно включить многочисленные нарушения юридико-технического характера;
б) политические и социально-экономические, связанные с разным пониманием Президентом и парламентом направлений реформирования власти и экономики;
в) процессуальные и технологические, порождаемые несовершенством законодательного процесса, отсутствием четкой координации законотворческой работы, а также несоблюдением регламентных норм;
г) организационно-управленческие, возникающие из-за отсутствия контроля за исполнением законов и ответственности исполнителей за их несоблюдение.
Наиболее типичными недостатками, послужившими причиной отклонения федеральных законов, чаще всего являются[7]:
- несогласие Президента с одним из положений принятого Государственной Думой закона;
- противоречие (несоответствие) отклоняемого закона Конституции, кодексам и другим законам;
- несоответствие закона правилам законодательной техники;
- отсутствие при внесении законопроекта в Государственную Думу заключения Правительства по поводу расходов, покрываемых за счет бюджета;
- невнимание к поправкам Совета Федерации, предлагавшимся после
принятия закона в первом чтении.
Этот перечень оснований можно было бы продолжить, указав на:
- внутреннюю противоречивость закона, что делает затруднительным его применение;
- декларативный или порученческий характер отдельных статей (например, указывается, что статьи федерального закона содержат не нормы права, а поручения в адрес органов исполнительной власти);
- недоработки концептуального характера;
- противоречие (несоответствие) принятого закона федеральному бюджету на текущий год;
- ссылки в федеральном законе на другой закон, который еще не одобрен Советом Федерации и не подписан Президентом.
С правовых позиций наиболее актуальными являются причины отклонения федеральных законов, обусловленные нарушениями федеральной Конституции. Здесь мотивы отклонения имеют нередко доктринальный характер, ориентируя законодателей и разработчиков прежде всего на безусловное соблюдение и реализацию конституционных принципов, поиск оптимальных путей разграничения компетенции федеральных органов, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Таким образом, основной главной причиной отклонения законов Президентом по-прежнему остается их слабая юридическая проработка. В целях повышения качества принимаемых законов и объединения усилий всех участников законодательного процесса было бы полезно определить на законодательном уровне роль правовой экспертизы при прохождении трех чтений закона в Госдуме, повысить роль соответствующих правовых служб.
Для обеспечения нормального рабочего взаимодействия парламента, Президента и Правительства в законодательном процессе замечания Президента принципиального характера должны быть, как правило, предметом обсуждения уже на первом чтении законопроекта, когда одобряется концепция будущего закона, а не после его принятия Госдумой и одобрения Советом Федерации. Правовая служба Президента, представитель Президента в Государственной Думе обязаны своевременно информировать Президента о ходе рассмотрения депутатами законопроектов, а палаты Федерального Собрания, соответственно, о замечаниях Президента по ним.
Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации должны предусматривать жесткие требования к юридической проработке законопроектов и полностью корреспондироваться в этой части с положениями о законотворческой работы Правительства и Президента. Практика показывает, что замечания Правового управления Государственной Думы, неучтенные депутатами при рассмотрении законопроекта, затем нередко воспроизводятся Президентом при отклонении им того или иного закона. И это естественно, ведь требования к юридико-технической проработке акта везде должны быть одинаковы.
Таким образом, скрупулезная юридическая проработка законопроекта на этапах первого и второго чтения депутатами, экспертами научных учреждений, аппаратом Президента и Правительства дает возможность повысить его качество и как следствие уменьшить вероятность наложения вето Президентом, по крайней мере, по причинам несоответствия Конституции и юридико-технических погрешностей. Но для этого необходимо обеспечить обязательность проведения авторитетной юридической экспертизы по проекту и рассмотрение ее результатов непосредственно на заседании палаты при обсуждении проекта.
В последние годы число законов, возвращенных Президентом без рассмотрения их по существу, резко возросло. Такое нововведение ряд правоведов сразу же назвали «правом абсолютного вето Президента», поскольку преодолеть его парламенту фактически невозможно. В качестве причины возвращения законов Президент Российской Федерации чаще всего называет несоблюдение процедуры принятия самих законов.
В отечественной конституционной практике такое возвращение законов не квалифицируется как разновидность президентского вето. Согласно постановлению Конституционного Суда «не является отклонением федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований, к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур»[8].
Конституционный Суд, по существу, признав исключительность статусного положения Президента как гаранта Конституции (придав ему ряд конкретных полномочий, прямо не предусмотренных Основным Законом), закрепил за главой государства роль фактически судебной инстанции и тем самым ослабил свою компетенцию при рассмотрении споров о конституционности федеральных законов.
В мотивировочной части этого решения указывается, что из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит и отклонения. Следовательно, из логики Конституции и данной мотивации вытекает, что основанием для отклонения или возвращения закона в таких случаях могут быть только нарушения конституционных требований, выявленные и зафиксированные тем компетентным органам, который вправе принять решение о конституционности федерального закона. Таким органом может быть применительно к сути такого спора только Конституционный Суд. Президент, будучи даже «гарантом Конституции», не вправе выносить подобно Конституционному Суду такие окончательные решения о несоответствии закона Конституции. Решение о возврате акта без рассмотрения по существу конституционной практикой зарубежных стран рассматривается как неконституционное действие главы государства.
С теоретических позиций представляется небезукоризненным обоснование возможности возвращения Президентом закона в соответствующую палату без рассмотрения его по существу ссылкой на ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции. Как известно, ч. 2 ст. 80 содержит только общестатусную характеристику - «Президент - гарант Конституции».
Превращать эту статусную норму в основание возвращения закона без рассмотрения его по существу означает фактически предоставление Президенту нового важного полномочия, не предусмотренного Конституцией. Подобное толкование по своему характеру выходит за пределы содержания ст. 80 и 107 Конституции. В данном случае мы имеем дело с последовательным внедрением в конституционную практику «скрытых полномочий Президента».
Обратим внимание также на то, что Конституционный Суд интерпретирует понятие «гарант Конституции» как право, а не как обязанность главы государства. Президент «может возвращать», а не должен, обязан отклонять законы, принятые с нарушением требований Конституции[9]. Тем самым устанавливается дискреционное право, то есть усмотренческий подход к оценке конституционных нарушений. На одни нарушения можно «закрывать глаза», а на другие остро реагировать. В итоге получается, что при равных условиях принятия федеральных законов одни законы подписываются Президентом, а другие возвращаются им без рассмотрения в парламент. Такие двойные стандарты в отношении принятия федеральных законов представляют собой реальность в президентской политике, связанной с законотворчеством.
Обязанность главы государства, как гаранта Конституции, в части обеспечения соблюдения конституционных требований к порядку принятия законов не может превращаться в право действовать по усмотрению, по целесообразности.
Возможность возвращения закона без рассмотрения не предусмотрена Конституцией. Введение такого «абсолютного» вето осуществлено путем толкования Конституционным Судом ряда положений Конституции. Согласно такому толкованию Президент может отказаться подписать закон по допущенным процедурным нарушениям. У парламента же нет возможности осуществить адекватные действия. Тем самым парламент поставлен в зависимое положение от Президента, в результате чего серьезно деформирована и без того хрупкая система сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс властей. Путем упомянутого толкования Конституционный Суд фактически самоустранился от рассмотрения дел о необоснованном уклонении главы государства от обязанности подписания закона. Даже оценка конституционных федеральных законов, принятых парламентом, передана на усмотрение Президента, хотя в отношении их он не наделен Конституцией правом отлагательного вето.
Конституционный Суд весьма односторонне оценил нарушение установленного конституционного порядка принятия закона. Полагая, что для Президента такой закон (при обнаружении отмеченного) не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции, он тем самым исключил себя из сферы рассмотрения споров между Президентом и парламентом, поскольку Конституционный Суд не вправе рассматривать дела о конституционности непринятых федеральных законов. Круг замкнулся.
Зарубежная практика применения президентского вето предусматривает обязательную возможность преодоления его парламентом при соблюдении определенной процедуры. Система сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс властей, - здесь сразу же не срабатывает, если после преодоления президентского вето парламентом глава государства не связан обязанностью подписать такой закон. В России Конституционный Суд, видимо, счел общепризнанную практику применения вето недостаточной или непригодной для парламента. Передавая свои полномочия по оценке конституционности федеральных законов (в части проверки процедуры их принятия) главе государства, судьи, видимо, решили, что только он является единственным и непогрешимым гарантом Конституции.
Несомненно верные выводы Суда о том, что, требования, установленные Конституцией к принятию федерального закона, и установленные ею условия и процедуры действительно носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению одного из участников законодательного процесса, не получили последовательного развития в этом постановлении. Крайне слабо, мимоходом прозвучал тезис о решающей роли Конституционного Суда в квалификации подобных процессуальных нарушений Конституции. На наш взгляд, авторитетную оценку таким нарушениям должна дать не сторона законодательного процесса (парламент или Президент), а только Конституционный Суд, рассматривающий принятый федеральный закон с точки зрения его соответствия Конституции и по существу, и по процедуре его принятия. Тем более, если речь идет о нарушениях, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания, а, следовательно, сам факт принятия закона[10].
В силу сложившихся политических реалий Президент пока не может не быть заинтересованной стороной законотворческого процесса, он является активным проводником своего политического курса, интересов исполнительной власти. В то же время он вправе и обязан как гарант Конституции при наличии оснований отклонить такой закон с указанием конкретных причин, а палаты Федерального Собрания в принципе должны устранить допущенные нарушения, если они имели место. Однако нельзя, чтобы одна из заинтересованных сторон, даже будучи по положению гарантом Конституции, выступала одновременно беспристрастным судьей при оценке конституционности законов с точки зрения порядка их принятия парламентом. Именно такая ситуация фактически складывается, когда Президенту «предоставляют» право возвращать законы парламенту «по процедурным мотивам», то есть без рассмотрения по существу. Соединение исполнительной, контрольной и суррогатно-судебной функций в одном органе является серьезным отступлением от принципа разделения властей в демократическом государстве.
По Конституции право отмены (приостановления) решений органов власти Президенту предоставлено весьма ограниченно, с учетом принципа разделения властей. Такое право есть у него только в отношении актов органов исполнительной власти (ст. 85 и ст. 115). Однако Президент не вправе отменять или приостанавливать действия актов законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов. Если он считает акты неконституционными, то он вправе обратиться в Конституционный Суд с соответствующим ходатайством (часть 2 ст. 125).
Думается, что для согласованного взаимодействия властей было бы предпочтительнее, чтобы оценку сомнений Президента в результатах волеизъявления парламентариев при принятии федеральных законов давал не Президент, а по его ходатайству Конституционный Суд. В принципе можно было бы в толковании более конкретно определить, какие виды нарушений конституционных требований дают основание считать федеральный закон не соответствующим Конституции. Это касается голосования путем опроса и других случаев.
Какова же должна быть логика действий Президента при выявлении конституционных нарушений в деятельности парламента? Очевидно, что если Президент оценивает голосование путем опроса членов Совета Федерации как нарушение конституционных требований, то он, как гарант Конституции, обязан обратиться в Конституционный Суд с ходатайством о конституционности положений Регламента Совета Федерации, установившего такую процедуру.
Конституция исчерпывающим образом регламентирует право президентского вето. Нельзя согласиться с тем, что полномочия по реализации контрольных функций главы государства очерчены в Конституции (ст. 80) недостаточно четко в контексте его участия в законодательном процессе[11]. Принцип разделения властей, приоритет парламента в законотворческом процессе, в осуществлении законодательной власти создает вполне достаточный противовес в виде права вето Президента и его права-обязанности обратиться с ходатайством в Конституционный Суд по поводу неконституционности принятых Думой законов как по существу, так и с формальной точки зрения.
Заключение
В результате исследования можно сделать следующие выводы.
Действующая Конституция содержит все необходимые механизмы разрешения споров по поводу конституционности принятых федеральных законов. С правовых позиций представляется предпочтительным для выявления фактов нарушения Конституции и их принципиальной оценки использовать механизм конституционного судопроизводства, нежели мнение и оценки каждого из заинтересованных участников законотворческого процесса.
Отклонение Президентом РФ федерального закона играет важную роль в системе сдержек и противовесов, способствующих реализации конституционного принципа разделения властей. В постановлении Конституционного Суда от 22.04.1996 г. разъясняется, что отклонение федерального закона означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. В этом случае палаты Федерального Собрания обязаны вновь рассмотреть данный закон в установленном Конституцией РФ порядке. Это означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, положение части 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 г., а также положения частей 1 и 3 ст. 107. Если отклоненный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.
Вето считается преодоленным, если палаты соберут квалифицированное большинство голосов, соответственно от 450 и от 178. В этом случае Президент не вправе не подписать одобренный закон и обязан его обнародовать. Срок для подписания сокращается до семи дней.
Не является отклонением федерального закона возвращение Президентом РФ закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.
Право вето Президент РФ использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции, противоречия другим законам.
Сложность обсуждения проблемы по использованию Президентом различных способов воздействия на парламент в целях достижения своего решения лежит не в плоскости оценки нарушений Конституции в принимаемых законах. Глава государства всегда может обратиться по этому поводу в Конституционный Суд, который вынесет квалифицированное мотивированное решение по существу, обязательное для исполнения парламентом и другими органами власти. Истинная причина возвращения законов в парламент, - как правило, не нарушение требований Конституции к принятию закона, а принципиальное несогласие Президента с его содержанием.
Список использованных источников
[1] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. // Российская газета. - 1993. - № 237. - 25 декабря 1993 г.
[2] Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. № 1-П «По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ» // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207
[3] Постановление КС РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1995. - № 16. - Ст. 1451.
[4] Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 томах. Том 1. - М.: Юристъ, 2010. – С.287.
[5] Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 2009. - С. 74.
[6] Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М., 2011. - С. 113.
[7] Смоленский М.Б. Конституционное право РФ: учебник. - Ростов Н/Д.: Феникс, 2009.- С.312.
[8] Вестник Конституционного Суда РФ. – 1996. - № 3. - С. 13
[9] Вестник Конституционного Суда РФ. – 1996. - № 3. - С. 11.
[10] Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции РФ. (постатейный). 5-е изд., испр. и доп. - М.: Юрайт, 2009. – С.87.
[11] Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 2007. С. 127.