Билет №43

• ← Все билеты

43. Территориальная организация местного самоуправления.

Муниципальное образование – территориальное звено местного самоуправления.

Территориальная организация — один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих разнонаправленных факторов. Он по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России. В Федеральном законе 1995 г. для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование» и дано его определение: «Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Принципы формирования территории муниципального образования

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая — приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления.

1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.
2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.
3. Принцип доступности органов местного самоуправления для граждан в течение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры.

Вторая тенденция — укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Основные признаки любого муниципального образования. Муниципальное образование – это населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Основные признаки любого муниципального образования - муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Четко определены два типа муниципальных образований: муниципалитеты, которые создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших, рядом расположенных населенных пунктов, и муниципальные округа,– фактически районы. Вся территория страны должна быть покрыта как муниципалитетами, так и муниципальными округами. Большие города (города регионального значения), а также любые административные центры субъектов Российской Федерации будут муниципалитетами, осуществляющими также функции муниципального округа.

Наличие обоих типов муниципальных образований признано необходимым для одновременного решения следующих задач: приближения местного самоуправления к населению, обеспечения его доступности, эффективности решения вопросов местного значения на соответствующем их содержанию территориальном уровне.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации. Логика здесь такова, что целевое назначение муниципальных образований административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти через свои территориальные органы.

Следовательно, в соответствии с законом к признакам муниципального образования можно отнести:

■ территориальность местного самоуправления в границах поселения или в иных, определенных законом, границах (т.е. законом закрепляется поселенческо-территориальный принцип организации местного самоуправления);

■ реализация населением на этой территории своего права на местное самоуправление, т.е. на решение всех вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность;

■ наличие выборных органов местного самоуправления (представительного органа, главы муниципального образования, иных выборных органов);

■ реализация населением своего права на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью;

■ наличие у органов местного самоуправления права самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять местный бюджет;

■ несвязанность территории муниципального образования с границами административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации.

Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципального образования, установления и изменения границ.

Понятие образования, упразднения, преобразования муниципального образования. Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории "образование", "преобразование", "упразднение". Остальные категории, такие, как "объединение", "выделение", "разделение", служат их детализации.
Образование муниципальных образований - процесс создания муниципальных образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований. Данный процесс должен основываться на волеизъявлении населения обособляемых территорий и заключается в закладке на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе. Хотя появление подлинно самостоятельного муниципального образования требует еще и включения нового образования в состав субъектов межбюджетных отношений.
Упразднение муниципальных образований - процесс прекращения существования муниципальных образований. Процесс упразднения противоположен процедуре образования новых муниципальных образований. Однако порядок упразднения принципиально совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных образований. Здесь также необходимо первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака населенности, например, по причине выезда людей в другую местность. В случаях исчезновения местных сообществ, населенных пунктов решения об упразднении соответствующих муниципальных образований, включении их территории в территорию других муниципальных образований, видимо, вправе принимать органы государственной власти субъектов РФ.
Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Думается, что возможно преобразование также путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям, приобретения или утраты муниципальным образованием части населенной территории (населенных пунктов).
Объединение - слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципальному образованию. Разделение - разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муниципальным образованиям. Выделение - создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего. Присоединение - вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования. Приобретение (утрата) части населенной территории - передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.
Порядок преобразования. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с положениями Закона от 6 октября 2003 г. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, также выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
При преобразовании муниципальных образований решаются вопросы правопреемства, перехода от одних муниципальных образований к другим прав и обязанностей. Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход в соответствии с законом или договором прав, обязанностей от одного муниципального образования-правопредшественника к другому муниципальному образованию-правопреемнику.
Муниципальными образованиями-правопредшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся, присоединяющиеся муниципальные образования, а также муниципальные образования, утрачивающие часть населенной территории или из которых выделяются новые муниципальные образования. Муниципальными образованиями-правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения, выделения, муниципальные образования, к которым присоединяются другие муниципальные образования, а также приобретающие населенные территории. Нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления муниципальных образований-правопредшественников, продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока они не будут пересмотрены или отменены (за исключением актов, содержащих обязанности перед гражданами и организациями) органами местного самоуправления муниципальных образований-правопреемников. В отношении гражданско-правовых договоров, заключенных муниципальным образованием-правопредшественником, находящихся в силе на момент правопреемства, применяются общие положения гражданского законодательства. В отношении иных договоров муниципальное образование-правопреемник заключает с контрагентом соглашение об их прекращении или о замене стороны в договоре. В случае преобразования муниципальных образований в форме объединения и присоединения имущество переходит муниципальному образованию-правопреемнику в соответствии с законодательством РФ. В случае преобразования муниципальных образований в форме разделения или выделения вопросы правопреемства в отношении имущества решаются в соответствии с законодательством на основе договоров, заключенных муниципальными образованиями-правопреемниками. В случае преобразования муниципального образования в форме приобретения или утраты им части населенной территории вопросы правопреемства в отношении имущества решаются на основе договоров, заключенных между муниципальным образованием, утрачивающим соответствующую часть населенной территории, и муниципальным образованием, приобретающим ее. В собственность муниципального образования-правопреемника переходят расположенные на его территории муниципальные земли правопредшественника в границах вновь образованного муниципального образования, устанавливаемых областным законом.
Преобразование муниципальных образований требует для перехода от существующей системы муниципальной власти к новой введения переходного периода. Переходный период - время, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории действуют и новые, и старые органы местного самоуправления, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются вопросы правопреемства. В переходный период главная задача новых органов местного самоуправления - разработка и принятие устава муниципального образования. Главная задача органов самоуправления муниципального образования-правопредшественника - обеспечение муниципального управления в полном объеме, за исключением внесения изменений в устав муниципального образования.

Принципы и практика территориальной организации местного самоуправления.

Принципы территориальной организации местного самоуправления в РФ

Под принципами территориальной организации местного самоуправления следует понимать законодательно установленные нормы и положения, в соответствии с которыми муниципальные образования создаются и преобразовываются, их границы устанавливаются и изменяются, определяется состав территории муниципальных образований. Основные принципы территориальной организации местного самоуправления в РФ закреплены во второй главе федерального закона № 131-ФЗ. Все их условно можно разделить на три группы [см.: 4; С. 302-307]: принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований; принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований; принципы, определяющие состав территории муниципальных образований.

Первую группу принципов составляют следующие: местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в муниципальных образованиях; территорию муниципального образования (муниципальный район) могут составлять как территории поселений (городских, сельских) так и межселенные территории; в муниципальных районах применяется двухуровневая системы территориальной организации местного самоуправления; мнение населения, а также его численность учитывается при преобразовании муниципального образования.

Ко второй группе относятся такие принципы как: территория субъекта РФ разграничивается между поселениями; границы поселений и муниципальных районов, в состав которых входят несколько населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной и транспортной доступности соответственно; сохранение целостности населенного пункта при установлении границ; учет мнения населения при изменении границ муниципального образования.

Третья группа принципов включает следующие: при определении состава территории муниципального образования учитываются исторические традиции землепользования населенных пунктов; в состав территории муниципального образования включаются территория населенного пункта, прилегающие к нему земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

Все решения, связанные с образованием и преобразованием муниципальных образований, наделением муниципальных образований соответствующим статусом, установлением и изменением границ осуществляются субъектом РФ путем принятия соответствующего закона.

Реформирование территориальной организации местного самоуправления.

Реализация Концепции реформирования направлена на достижение следующих целей:

1. Повышение уровня сбалансированности местных бюджетов поселений

Укрупнение поселений позволит избежать ситуации, при которой размеры бюджетов различных поселений на территории одного муниципального района значительно различаются. Тщательно продуманный, взвешенный подход к процессу укрупнения поселений даст возможность добиться относительного «выравнивания» территорий с точки зрения их бюджетной обеспеченности.

2. Сокращение численности муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления

Укрупнение поселений приведет к уменьшению их числа и, как следствие, к сокращению совокупного числа местных чиновников. При этом в каждом конкретном (вновь образованном) поселении штат сотрудников администрации наоборот увеличится, что позволит эффективнее распределить обязанности и нагрузку между работниками. В целом «административная нагрузка» на местные бюджеты сократится.

3. Экономия средств местных бюджетов и повышение финансовой обеспеченности сельских поселений

Сокращение численности аппаратов местных чиновников в результате укрупнения поселений позволит сократить расходы на их содержание в местных бюджетах и направить высвободившиеся финансовые ресурсы на решение вопросов местного значения (ремонт дорог, освещение, благоустройство и т.д.).

4. Укрепление кадрового потенциала органов местного самоуправления сельских поселений области

Укрупнение сельских поселений создаст конкурентную среду при отборе кадров в органы местного самоуправления, даст возможность главам сформировать действительно дееспособную команду, которая будет не только решать текущие задачи, но и планировать перспективное развитие территории. Также это создаст лучшие условия для формирования управленческого резерва на местном уровне.

5. Повышение административной управляемости территорий

Сокращение количества сельских поселений приведет к соответствующему сокращению количества должностных лиц, что положительным образом скажется на управляемости и мобильности местной власти внутри муниципальных районов.

6. Формирование и развитие институтов гражданского общества

Частью Концепции является поддержка и развитие иных форм осуществления местного самоуправления на территории региона в целях решения первоочередных вопросов местного значения, в том числе вопросов благоустройства территорий.

7. Сокращение организационных и финансовых затрат на проведение выборов в органы местного самоуправления области

Сокращение количества сельских поселений приведет к сокращению количества депутатов представительных органов поселений, что в средне- и долгосрочной перспективе позволит сэкономить организационные и финансовые ресурсы на проведение соответствующих выборов.

8. Повышение инвестиционной привлекательности сельских поселений

Укрупнение поселений и централизация органов управления позволит снизить административные барьеры для прихода инвесторов на территорию области.

9. Формирование «точек роста» на муниципальном уровне

Перспективное сконцентрированное развитие административных центров и прилегающих территорий вновь образованных укрупненных поселений, обладающих большим экономическим и человеческим потенциалом, при определенной ресурсной поддержке послужит формированию в них «точек роста» для дальнейшего ускорения социально-экономического развития территорий.