Билет №45

• ← Все билеты

45. Основные модели и системы местного самоуправления.

Англосаксонская модель, ее основные черты.

Англосаксонская система местного управления, получившая заметное распространение в современном мире, возникла в Великобритании. Ее распространение является прямым следствием существования британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи в период ее расцвета. Однако - как и в случае с романской системой - правовые схемы колонизаторов плохо прижились в традиционных обществах Азии и Африки. Поэтому говорить всерьез о существовании англосаксонской системы можно лишь по отношению к странам, повторившим британской или американский путь развития: от индустриального общества - к обществу потребления, от традиционного или раздробленного государства - к современному демократическому государству.

Характерные черты этой системы:

- отсутствие на местах полномочных представителей правительства, осуществляющих контроль за законностью действий местных выборных органов;

- самостоятельное решение муниципальными органами в пределах закона вопросов, не входящих в компетенцию центральных государственных органов;

- рассмотрение муниципалитетов как автономных образований, осуществляющих власть, возложенную на них парламентом;

- наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц;

- контроль, осуществляемый за деятельностью местных органов, носит косвенных характер - в основном через центральные министерства;

- статус местных органов власти основан на общих принципах, унифицирован, но может варьироваться в зависимости от местных условий;

- выборность местных органов власти - демократичный и освященный традицией способ осуществления единого управления, направляемого из центра;

- все публичное управление направлено на реализацию национального интереса;

- жителей территориальных образований связывает лишь соседство, они не формируют особого сообщества.
Опыт организации местного самоуправления в Великобритании и США.

Функционирование англосаксонской модели можно рассмотреть на примере Великобритании, которая имеет солидный исторический опыт в развитии самоуправления. Уже в XIX. А. Васильчиков называл английские учреждения утвердительным примером местного самоуправления. Другой русский экономист XIX века В.П. Безобразов тоже одобрительно отзывался об английском самоуправлении, называя его «основанием всего государственного порядка в Великобритании, составляющим предмет зависти всех народов». По его мнению, на началах местного самоуправления в Великобритании покоится вся административная власть, обеспечивая свою незыблемость и законность, а с ней и свободу каждого подданного этой страны.

Национальной особенностью английской государственности издавна считалось соблюдение обычаев и традиций. Поэтому источником гражданских прав в этой стране являются не столько правовые нормы, дарованные королем или парламентом, сколько исторически сложившееся правосознание граждан.

Английские города издавна вели успешную борьбу с государственной властью, постоянно им уступавшей, выдавая городам многочисленные грамоты, подтверждавшие их привилегии и свободы. В ходе европейской колониальной экспансии английская правовая культура пустила корни в Северной Америке, Австралии и других государствах бывшей Британской империи.

Старинная английская самоуправляющаяся община имела вначале аристократическое, а затем буржуазное происхождение, что проявлялось во время выборов, в которых участвовали одни «джентльмены», владеющие имуществом и уплачивающие налоги. В результате, по мнению Л.А. Велихова, принцип самоуправления, в котором большинство населения не участвовало, служил мощной поддержкой господствующего класса. Указанные свойства способствовали ограничению самоуправления не извне, а изнутри и служили организации господства одного класса над другим. Однако со временем «принцип самоуправления и общинности настолько въелся в плоть и кровь англичан, что они не находят нужным ни определять его, ни говорить о нем, ни даже устанавливать его нормы в законодательстве». Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии называют «страной советов». Здесь городские советы графств, районные советы метрополий, приходские советы, и именно им принадлежит реальная власть. Они определяют приоритеты и формируют исполнительные структуры. «Английские города буквально пронизаны комитетами, форумами, ассоциациями, с участием которых каждый при желании может решить свои проблемы. Однажды созданная система вовлечения рядовых граждан в управление своей территорией, действует безотказно». Система контроля за властью основана на постоянно действующем принципе ротации, чтобы депутаты не могли «распоясаться, дорвавшись до власти». Основа структуры местной власти Англии - политическая культура рядовых граждан и патологическое неумение перекладывать ответственность за свою жизнь на других. В Великобритании формально монархическая государственность имеет глубоко развитую демократическую сущность, обеспечивающую успешное функционирование общественных институтов, составляющих основу гражданского общества.

Если говорить о статусе местных органов власти в государствах относящихся к англосаксонской системе, то формально они имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими институтами. Любое действие местной власти должно быть оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента. Так, для получения каких - либо дополнительных полномочий местные власти в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании соответствующего закона. Особенно успешно английские традиции прижились на американском континенте. Французский мыслитель А. Токвиль полагал, что сама история Соединенных Штатов обеспечила их развитие по демократическому пути, который насчитывает уже более двух столетий.

Являясь владением английской короны, некоторые колонии на побережье Северной Америки к концу XVI в. получили права учреждать гражданское политическое общество под покровительством метрополии, а также право самоуправления во всем, что не противоречило английским законам. Подчас колонии образовывались безо всякого содействия и практически без ведома Англии, и лишь 30-40 лет спустя королевская хартия узаконивала их существование. Эмигранты сами назначали должностных лиц, заключали мир и объявляли войну, регламентировали деятельность полиции, принимали законы. К 1650 г. в Новой Англии община полностью и окончательно утвердилась. Колонии пока еще продолжали признавать верховную власть метрополии, штаты по-прежнему управлялись по законам монархии, однако республика уже полнокровно развивалась в рамках общины.

Принятая в 1776 г. в Соединенных Штатах Декларация независимости, автором которой явился сторонник естественных прав человека Томас Джефферсон, закрепила право граждан на самоуправление. Двумя годами позже была принята Конституция нового государства, которая является самой «старой» из писаных конституций, действующих в настоящее время. И хотя Основной закон страны выглядит как умеренно демократический документ, по многим параметрам демократии уступающий конституциям стран западной Европы и других регионов современного мира, это не мешает США иметь довольно устойчиво функционирующие гражданские институты и демократическую систему государственности.

Алексис де Токвиль так характеризовал развитие процесса самоуправления в Америке в XIX веке: «Над всеми существующими институтами и современными общественными политическими структурами США есть верховная власть - это власть народа, которая разрушает или изменяет их по своему усмотрению. В Америке народ сам выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их исполняет, он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей закона. Народ прямым голосованием избирает своих представителей в органы власти и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает, что именно народ управляет страной. И хотя государственное правление имеет представительную форму, нет сомнения, что в повседневном управлении обществом беспрепятственно проявляются мнения, предрассудки, интересы и даже страсти народа». Система государственной власти в США базируется на принципе разделения властей - системе сдержек и противовесов. Современная правовая доктрина в Соединенных Штатах считает органы муниципального управления креатурами штата. Муниципалитеты обладают только теми правами, которые предоставлены им законодательным органом штата. Роль «муниципальной конституции» (устава) исполняют муниципальные хартии, которые основываются на законодательстве штатов. Муниципалитеты имеют право на «гомруль», т.е. право разрабатывать, применять, и изменять хартии. Плюрализм форм местной демократии проявляется в том, что муниципалитеты имеют возможность сами выбрать структуру своего управления. Эти хартии принимаются муниципальными советами или путем референдума и в дальнейшем утверждаются парламентом штата. Однако укрепление муниципальной автономии и усиление местнических тенденций идет параллельно с другим процессом- ослабеванием влияния субъектов федерации на решение вопросов, имеющих значение в рамках штата. Не способствует гомруль и развитию межмуниципального сотрудничества. Американский опыт в данной области, в целом свидетельствует о том, что «избыток местной автономии может создать не менее серьезные проблемы, чем ее недостаток». Сегодня в США территория всех штатов, кроме трех подразделяется на графства. Роль органов самоуправления в графствах исполняют советы, избираемые населением или формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.

На территории государства, особенно в небольших городах, остается популярной такая форма осуществления местного самоуправления как городские собрания. Здесь обсуждаются вопросы не общегосударственного, а местного значения: условия содержания учебных заведений, состояние питьевой воды, дорог и другие. Другой пример функционирования англосаксонской модели мы можем наблюдать в Канаде. В Конституции Канады нет ни слова о местном самоуправлении, все свои полномочия муниципальные органы получают из рук правительства провинции. В каждой провинции Канады принят свой муниципальный акт (закон), регулирующий сферу местного самоуправления.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления.

Основные принципы организации местного самоуправления во Франции были заложены еще в конце XVIII - начале XIX веков. Они существенно отличались от тех принципов, которые лежали в основе организации местного самоуправления в Великобритании, США и других странах англосаксонской правовой семьи.

Романо-германская правовая семья сформировалась прежде всего на базе римского права, и в последующем - на основе правовых реформ, инициированных Наполеоном I. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние и на российское право на разных этапах его развития. В настоящее время континентальная модель местного управления (самоуправления) получила распространение в большинстве стран мира.

Характерные черты этой модели следующие:

- сочетание на местах прямого государственного управления и местного самоуправления;

- использование принципов выборности и назначаемости при формировании органов местной власти;

- наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной администрации;

- унифицированный и подробно регламентированный статус местных органов власти;

- местное сообщество и нация принципиально различаются и имеют разные интересы.
Современная Франция - одна из немногих стран мира, где существует четыре уровня управления: коммунальное, департаментское, региональное, национальное.

Основой местного управления (самоуправления) являются коммуны, которых в 1989 г. было 36394, причем 22731 из них имели численность менее 500 человек. Из общего числа коммун 35 в 15 департаментах имели количество жителей не более 16 человек. Парадоксальным является то, что из названных 35 коммун, 12 имели менее 9 жителей, а по закону они должны избирать совет численностью 9 человек.

Страна разделена также на 96 департаментов, а они, в свою очередь, - на 325 округов и 4016 кантонов. Кроме того, существуют еще 5 заморских департаментов, а также 22 региона в самой Франции и 4 заморских региона.

Коммуны - это городские и сельские поселения, общими признаками которых являются: территория, название, главный город (если коммуна сельская), статус юридического лица. Крупные городские коммуны дополнительно делятся на округа. Численно преобладают небольшие коммуны, часто неспособные эффективно исполнять свои функции.

Коммуны сформировались исторически, некоторые - еще во времена Римской империи. Они имеют свои традиции, к ним привязано местное население, которое сопротивляется попыткам административной рационализации.

Все коммуны имеют в качестве правительственных органов советы (9-69 советников), срок полномочий которых составляет 6 лет. Эти полномочия могут быть прекращены досрочно по инициативе или самого совета (коллективная отставка), или административного суда (кассация выборов), или правительства (декрет Совета министров). В зависимости от числа избирателей советы формируются посредством различных избирательных систем. В небольших и средних коммунах проводятся упрощенные мажоритарные выборы. Более сложный избирательный механизм, сочетающий элементы пропорциональных и мажоритарных выборов, используется с 1980 г. в крупных городах.1 Данный механизм обеспечивает за партией-победительницей не менее 75% мест в совете, что придает стабильность коммунальной власти. Советники, исполняющие свои обязанности бесплатно, утверждают местный бюджет и контролируют, администрацию через право избирать мэра. Однако в крупных городах, учитывая «партийный» характер местных выборов, подобный контроль недостаточно эффективен.

Коммунальную администрацию традиционно возглавляет мэр. Он и его заместители избираются коммунальным советом в ходе тайных мажоритарных выборов. Если два тура выборов не определяют победителя, проводится третий тур, где действует принцип относительного большинства. Если и в нем соперники набирают одинаковое число голосов, победителем становится старший по возрасту. Долгое время мэры, как и муниципальные советники, работали безвозмездно, но сейчас, в связи с возросшей сложностью и масштабом деятельности, их должность стала оплачиваемой.

Мэр продолжает считаться не только деятелем местного управления, но и представителем государственной власти, чиновником, исполняющим распоряжения правительства. Он обязан информировать о решениях коммунальной администрации префекта департамента. Однако с 1982 г. последний не может своей властью отменить распоряжение мэра, ему разрешено только опротестовать его через административный суд. Таким способом была расширена самостоятельность глав коммунальной администрации, смягчен правительственный контроль над ними. Это еще более укрепило традиционно высокий престиж должности мэра. Парламентарии, пользуясь конституционным разрешением, часто сохраняют за собой статус мэра. Это укрепляет их авторитет как в правительственных структурах, так и в коммуне.

Мэры коммун исполняют следующие обязанности:

- председательствуют на заседаниях коммунального совета;

- исполняют его постановления;

- руководят коммунальным хозяйством, устанавливают контакты с частным сектором;

- руководят полицией (в небольших коммунах);

- назначают тех должностных лиц коммунальной администрации, которые работают по найму (на последних в 1983-1984 гг. были распространены права государственных служащих, что существенно ограничивало право мэра увольнять их, однако карьера служащих в значительной степени продолжает зависеть от мэра;

- представляют коммуну во взаимоотношениях с другими властными структурами.
Смешанная (гибридная) система организации местной власти; системы местного самоуправления в Германии.

Данная модель характеризуется тем, что сочетает в себе признаки различных типов местного самоуправления. Модель местного самоуправления смешанного типа в основном присуща постсоветским странам Восточной и Центральной Европы и государствам СНГ, а также тем странам, в которых местное самоуправление развивалось под влиянием западных стран с различными системами местного самоуправления (например, Япония).

Очевидно, что причина появления этой модели, которую иногда называют гибридной, была в желании государств, не имевших в предшествующий исторический период «своего» местного самоуправления, но провозгласивших себя демократическими, и, как следствие, учредивших институт местного самоуправления, развиваться как страны «сложившейся» демократии. Соответственно, такими государствами были взяты наиболее, по их мнению, удачные варианты организации и осуществления местного самоуправления в мире и перенесены на практику государственного строительства у себя. В результате появилась модель, похожая как на англосаксонскую, так и на романо-германскую модели местного самоуправления.

Среди современных систем местного самоуправления выделяют и германскую модель управления. На развитие коммунального самоуправления Германии значительное влияние оказала реформа правительства барона фон Штейна в начале XIX века. Введенный фон Штейном в 1808 г. прусский Устав городов явился правовой основой формирования местного самоуправления. Для реформы барона фон Штейна было характерным стремление устранить параллелизм правительственных органов и органов местного самоуправления, с образованием единой целостной системы управления. На органы самоуправления Уставом возлагалась обязанность решать местные дела от своего имени и по поручению государства. Коллегиальный исполнительный орган местного управления - магистрат, действовавший параллельно с выборным, в последствии вошел в систему государственного управления. В начале XX века в ходе преобразований в государственном управлении деятельность местных общин попала под жесткий государственный контроль. Предпосылкой к этому прежде всего стали взаимоотношения центра и мест в области финансов. В настоящее время в Германии местные органы власти образуются в районах, городах районного значения и общинах, которым, согласно действующей доктрине, государство делегирует часть своих функций. Система местного самоуправления Германии имеет элементы английской и французской моделей, с наличием специфических черт, что дает возможность говорить о смешанной форме местного самоуправления. Общины являются главными субъектами коммунального управле­ния. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяют­ся на собственные и делегированные. Действующие в Германии организационные устройства общин осно­ваны на четырех типах конституций: магистратная конституция, бургомистрская конституция, северогерманская конституция совета местного самоуправления, южногерманская конституция совета местного само­управления. а) Магистратная система (напр. - общины земли Гессен). Исполнительная власть осуществляется коллегиальным органом – магистратом, члены которого избираются представительным органом общины. Магистрат состоит из бургомистра (председатель) и его заместителей. Бургомистр занимает положение «первого среди равных». В срочных случаях бургомистр располагает правом неотложно­го принятия решения. При этом магистрат должен быть уведомлен о принятом решении. Бургомистр занимается распределением поруче­ний между уполномоченными, правда, если представительство общины избрало для определенной сферы деятельности штатных уполномочен­ных, то бургомистру запрещено менять сферы их деятельности. б) Бургомистерская форма (пр.- общины земли Рейланд Пфальц). Высшим органом здесь также является представительство общины (совет общины), которое избирается гражданами общины путем всеоб­щих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на пять лет. Члены представительства работают на общественных началах и не обя­заны в своей деятельности руководствоваться поручениями и указания­ми своих избирателей. Бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы – органа управления. В качестве особенности этой формы следует отметить, что наряду с советом и бургомистром существует еще один важный орган правле­ния города. Он образуется из бургомистра, штатных уполномоченных и уполномоченных на общественных началах с собственной сферой дея­тельности. Его задачи состоят в том, что он заступает на место бургоми­стра при подготовке решений совета по вопросам о плане бюджета, об уставах, о назначениях и увольнениях чиновников, разработке планов строительства. в) Северогерманская система (пр. - общины земли Северный Рейн-Вестфалия). Основным органом является также представительство общины (со­вет общины). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на пять лет. Члены пред­ставительства общины не являются штатными работниками и не обяза­ны выполнять поручения по указанию избирателей. Председательствует в совете бургомистр, который исполняет свои обязанности по совмести­тельству. Бургомистр осуществляет председательские функции, являет­ся представителем вовне. Бургомистр избирается представительным органом общины и является его председателем. Вместе с бургомистром избирается городской голова (городской директор), который занимается решением текущих вопросов местного самоуправления. Директор общины избирается советом на штатную должность на во­семь лет. К полномочиям директора общины относится ведение вопро­сов текущего управления, которые считаются возложенными на дирек­тора советом общины. Эта форма конституции подвергается постоянной критике, которая направлена в первую очередь на дуализм, параллельное существование бургомистра как председателя совета общины, выполняющего свои обя­занности на общественных началах, и значительно уступающего ему в сфере компетенции и полномочий штатного директора общины, рабо­тающего на профессиональной основе. г) Южно-германская модель (на примере общин земли Бавария). Основным органом является также представительство общины (со­вет общины). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на шесть лет. Члены пред­ставительства общины не являются штатными работниками и не обяза­ны выполнять поручения по указанию избирателей. В качестве главного органа самоуправления, наряду с органом представительной власти общины, рассматривается обербургомистр, избираемый гражданами. Бургомистр избирается непосредственно населением сроком на шесть лет. Бургомистр отвечает за решение текущих вопросов, которые не имеют для общины принципиального значения и не предполагают значительных обстоятельств.