Дипломная работа "Государственная экологическая экспертиза" 3 глава

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1. Сущность экологической экспертизы

1.1.Понятие экологической экспертизы

1.2. Цели и задачи экологической экспертизы

1.3. Зарубежный опыт экологической экспертизы

2. Развитие экологической экспертизы в СССР и РФ

2.1. Законодательство об экологической экспертизе

2.2. Анализ эффективности применения оценки воздействия на окружающую среду в России

3. Предложения по повышению эффективности экологической экспертизы в РФ

3.1. Возможности повышения эффективности использования экологической экспертизы в Российской Федерации

3.2. Возможности совершенствования механизма экологической экспертизы

Заключение

Список литературы

Приложение 1. Классификация объектов по категориям сложности «А», «Б» и «В»

Приложение 2. Документация и материалы, не подлежащие обязательному представлению на государственную экологическую экспертизу

Приложение 3. Классификационные разделы экономической деятельности, которые могут быть отнесены к объектам ОВОС и государственной экологической экспертизы

Приложение 4. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части включения в перечень объектов экологической экспертизы проектной документации экологически особо опасных объектов)"

3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РФ

3.1. Возможности повышения эффективности использования экологической экспертизы в Российской Федерации

Основополагающим актом законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды является Конституция Российской Федерации, в нормах которой закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42) [1].

Государственная экспертиза, проводимая по Градостроительному кодексу Российской Федерации Росстроем, имеет ограниченную задачу – оценку соответствия проектной документации требованиям технических регламентов. При этом Федеральным законом «О техническом регулировании» не предполагается охватывать техническими регламентами все виды хозяйственной деятельности, к которым относятся проекты строительства.

 Необходимость скорейшего изменения экологического законодательства продиктована еще и тем, что Россия придает большое значение Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспоо), являющейся правовой основой решения экологических вопросов и вносящей весомый вклад в обеспечение устойчивого развития РФ и ее соседей. Учитывая возрастающую техногенную нагрузку на окружающую среду, в том числе возникающую в результате реализации проектов добычи, транспортировки и переработки нефти и газа на приграничных территориях РФ, ратификация Россией Конвенции Эспоо является целесообразной и своевременной.

В настоящее время РФ на добровольной основе соблюдает условия Конвенции Эспоо по ряду крупных международных проектов, в частности, при реализации проекта строительства газопровода «Nord Stream», путь которого затрагивает территориальные воды пяти европейских стран.

Согласно экологической доктрине РФ, устойчивое развитие России, обеспечение высокого качества жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии совершенствования механизма и усиления роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ.

Необходимость внесения поправок в уже существующее законодательство, в части касающейся экологической экспертизы – предложение законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части включения в перечень объектов экологической экспертизы проектной документации экологически особо опасных объектов)» (далее - Проект) (приложение 4).

Проектом предлагается новое определение понятия "экологическая экспертиза" (табл. 3.2), новый (по сравнению с действующим) подход к ее содержанию и проведению.

Понятие "экологическая экспертиза"

Таблица 3.2

Действующая норма:

Проектируемая норма:

Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и документации, обосновывающей планируемую (проектируемую) хозяйственную и иную деятельность, требованиям законодательства в области охраны окружающей среды, оценка достаточности мероприятий по охране окружающей среды и определение допустимости намечаемого воздействия на окружающую среду.

В проектируемой норме «расширено» понятие «экологическая экспертиза», а также ее назначение. В соответствии с Проектом назначение экологической экспертизы заключается не только в установлении соответствия документов (документации) требованиям законодательства в области охраны окружающей среды, но и в оценке достаточности мероприятий по охране окружающей среды и определении допустимости намечаемого воздействия на окружающую среду.

Здесь стоит отметить, что в прошлых редакциях Федерального закона от 23.11.1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» проведение экологической экспертизы также включало в себя определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы. Однако оценка достаточности мероприятий по охране окружающей среды на законодательном уровне входит в предмет экологической экспертизы впервые.

В предложенном определении «экологической экспертизы» не используется оборот «документация, обосновывающая намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность». Вместо этого используется словосочетание «документы и документация, обосновывающие планируемую (проектируемую) хозяйственную и иную деятельность».

Перечень объектов государственной экологической экспертизы (в проектируемой редакции) включает в себя такие объекты, как удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений (пп. 5 ст. 11); материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия (п. 6.3 ст. 11) и др.

Объекты ГЭЭ федерального уровня предлагается дополнить следующими объектами (ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе»):

• удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений (пп. 5);
• материалы, обосновывающие проведение работ по акклиматизации и гибридизации объектов животного мира (п. 6.4);
• материалы, обосновывающие объемы общих допустимых уловов водных биоресурсов (п. 6.5);

Объекты ГЭЭ, указанные в проектируемых пп. 5, 6.4, 6.5 ст. 11 рассматриваемого закона, согласуются с требованиями ч.2 ст.20 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире». В действующей редакции Федерального закона «Об экологической экспертизе» перечисленные объекты не закреплены. Таким образом, несмотря на то, что Федеральным законом «Об экологической экспертизе» установлен конечный перечень объектов ГЭЭ, часть объектов ГЭЭ устанавливается другим федеральным законом. Проект закрывает существующую неточность правового регулирования. 

• единый проект, предусматривающий осуществление внешнеторговой сделки, связанной с ввозом в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов из иностранных государств, и реализацию специальной экологической программы или программ, финансирование которых осуществляется за счет средств, полученных от указанной внешнеторговой сделки (п. 2.1);
• материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия, проектов программ реабилитации территорий, отнесенных к зонам экологического бедствия (п. 6.3);
• проектная документация экологически особо опасных объектов, определенных в соответствии с законодательством об охране окружающей среды (п. 7.3).

Действующим законодательством не предусмотрено понятие «экологически особо опасных объектов». В связи с этим Проектом предусматривается внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (п. 4 ст. 69).

Согласно изменениям перечень видов экологически особо опасных объектов, в отношении которых меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды (в том числе ГЭЭ) осуществляются органами государственной власти РФ, определяется Правительством РФ. 

Также предусмотрены критерии отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к видам экологически особо опасных объектов.

• вид хозяйственной и иной деятельности, характеризующийся на основе интегральных показателей совокупного воздействия на окружающую среду значительными уровнями и (или) объемами воздействия на окружающую среду;
• значительные объемы производства продукции для данного вида хозяйственной и иной деятельности;
• использование в процессе производства и/или содержание в выбросах, сбросах, отходах производства и потребления химических веществ с радиоактивными, канцерогенными и мутагенными свойствами.

Изменена формулировка норм, касающихся особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ). Согласно Проекту к объектам ГЭЭ федерального уровня относятся не только материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ федерального значения, но и:

• документация, обосновывающая изменение режима ООПТ федерального значения, включение земельных участков в состав указанных ООПТ (п. 6.1);
• документация, обосновывающая перевод земель особо охраняемых территорий и объектов, находящихся в федеральной собственности или земельных участков в составе таких земель в другую категорию (п. 6.2).

Аналогичные изменения предлагается внести в ст. 12 закона, устанавливающих перечень объектов ГЭЭ регионального уровня (новые п.п. 4.2, 4.3).

Ряд объектов ГЭЭ федерального уровня планируется изложить в новой редакции.

Из объектов ГЭЭ федерального уровня, согласно проекту исключена проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ регионального и местного значения. Это связано с тем, что в Проекте используется более широкое понятие «экологически особо опасные объекты» (п. 7.3 ст. 11), проектная документация которых подлежит ГЭЭ независимо от места их реализации.

В соответствии с Проектом расширен перечень объектов ГЭЭ регионального уровня:

• документация, обосновывающая создание новых и реконструкцию действующих мест погребения (пп. 4.4 ст. 12);
• материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира, за исключением материалов, указанных в пп. 6.5 ст. 11 рассматриваемого закона (пп. 4.5 ст. 12).

Согласно проектируемым изменениям общие требования к материалам, представляемым на ГЭЭ (п. 1 ст. 14), распространяются на все объекты, подлежащие ГЭЭ.

В соответствии с Проектом начало срока проведения ГЭЭ устанавливается не позднее чем через десять дней после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов в полном объеме (в отношении всех объектов ГЭЭ). Тогда как согласно действующей редакции начало срока устанавливается не позднее чем через один месяц (по общему правилу), а в отношении объектов, указанных в пп. 7.1 ст. 11 и пп. 4.1 ст. 12 Закона, не позднее чем через три дня после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме и в количестве.

Предлагается сокращение предельного срока проведения ГЭЭ до трех месяцев в место шести (п. 4 ст. 14). Дополнительно указывается, что в процессе проведения ГЭЭ федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ по ходатайству заказчика вправе продлить срок ее проведения, но не более чем на один месяц.

Предлагается возможность проведения ГЭЭ силами штатных сотрудников экспертных подразделений федерального органа исполнительной власти Российской Федерации (п. 3 ст. 15).

Сроки проведения государственной экологической экспертизы должны устанавливаться подзаконными нормативными правовыми актами Правительства РФ, учитывая, что к полномочиям Правительства РФ относится утверждение порядка проведения ГЭЭ (абз. 1 п. 3 ст. 5 Закона).

Также предлагаются изменения, вносимые в Градостроительный кодекс РФ.

Предлагается установить, что для утверждения проектной документации застройщиком или заказчиком необходимо наличие не только положительного заключения государственной экспертизы проектной документации (в случаях, предусмотренных ст. 49 Градостроительного кодекса РФ), но и положительного заключения государственной экологической экспертизы в установленных законодательством случаях (ч. 15 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с Проектом ст. 49 Градостроительного кодекса РФ регулирует также проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы проектной документации экологически особо опасных объектов. При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте экологически особо опасных объектов кроме государственного строительного надзора предусмотрено проведение государственного экологического контроля (ч. 7 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ в проектируемой редакции).

3.2. Возможности совершенствования механизма экологической экспертизы

Обеспечение экологической безопасности в регионах должно базироваться на эффективных инструментах управления природопользованием и охраной окружающей среды. Важное место в системе управления природопользованием и охраной окружающей среды отводится механизму принятия управленческих решений о соответствии хозяйственных и иных видов деятельности экологическим требованиям. Для принятия решений в последние 15-20 лет используются такие процедуры экологической оценки намечаемой хозяйственной деятельности как государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Предупредительный характер этих процедур позволяет до реализации хозяйственной деятельности проверить обоснованность и достаточность намечаемых мер по обеспечению экологической безопасности. С одной стороны, сам заказчик или инвестор намечаемой деятельности посредством выполнения процедуры ОВОС может еще до вложения инвестиций уже просчитать все затраты, связанные с природопользованием и возможным воздействием на окружающую среду, и выбрать наиболее экологически приемлемый вариант. С другой стороны, государственные органы власти через свои специально уполномоченные структуры в области охраны окружающей среды обеспечивают превентивный контроль за намечаемой хозяйственной деятельностью и природопользованием путем проведения государственной экологической экспертизы предпроектной и проектной документации на соответствие экологическим требованиям.

Однако в современных условиях становления рыночной экономики в России стали активно развиваться частное предпринимательство, малый и средний бизнес, которые связаны с объектами и видами хозяйственной деятельности, не имеющих значимых экологических воздействий. Поэтому в системе принятия решений такая сложная регламентированная процедура как государственная экологическая экспертиза стала по отношению к объектам малого бизнеса являться значительным бюрократическим барьером. Цель – установление соответствия экологическим требованиям, в данном случае, не оправдывает средства заказчика (затраты времени и финансов), затраченные на ОВОС и ГЭЭ, а также на трансакционные издержки в этой области. Т.о., существует необходимость применения для экологически не значимых объектов более мобильной и упрощенной процедуры по экологической оценке.

В зарубежной практике и практике Всемирного банка применяется процедура предварительного рассмотрения документации для принятия решения о полноте и масштабах по проведению ОВОС. Вполне представляется целесообразным внедрить в механизм принятия управленческих решений в регионах процедуру предварительного рассмотрения документации по намечаемой деятельности, именуя ее предварительной экологической оценкой (ПЭО). Учитывая разделение полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти в области охраны окружающей среды, необходимо предусмотреть возможность разделения полномочий в принятии решений по реализации объектов и видов хозяйственной и иной деятельности разной экологической значимости. Региональные и муниципальные органы власти через свои природоохранные структуры будут иметь возможность проводить предварительную экологическую оценку документации намечаемых видов деятельности.

Результатом проведения ПЭО должно стать одно из следующий решений:

1. О согласовании реализации намечаемой деятельности (возможно при выполнении определенных условий)
2. Об обязательном представлении документации на государственную экологическую экспертизу.

Инструментом принятия таких решений должна стать классификация объектов и видов намечаемой деятельности с учетом их степени воздействия на окружающую среду и природных условий регионов (далее -Классификация объектов).

Классификацию объектов нами предлагается осуществлять по четырем категориям: А, Б, В и Г. Объекты категории А, Б и В подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, но различаются по процедуре выполнения ОВОС, учета общественного мнения, составу документации представляемой на ГЭЭ. Соответственно, к ним должны применяться разные процедуры государственной экологической экспертизы, учитывая сложность рассмотрения документации. Объекты категории Г - не подлежат государственной экологической экспертизе, так как к ним относятся такие объекты, которые не имеют источников негативного воздействия, не затрагивают особо охраняемые территории и экологические интересы граждан.

 При выборе методологии классификации объектов определяющим является: простота в применении и максимально возможное исключение методов, в основе которых лежат субъективные оценки.

К объектам классификационного обоснования по степени сложности относятся:

- объекты обязательной государственной экологической экспертизы, перечисленные в статьях 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе»;

- проектная документация, установленная Градостроительным кодексом Российской Федерации, статьей 20 Федерального закона «О животном мире».

Для группировки документации и материалов по видам государственных экспертиз нами был использован следующий методический прием: выделение документации, определенной по опыту ее рассмотрения, по однозначно трактуемым правовым положениям как объекты экспертизы, и выделение документации и материалов, требующих специального предметного обоснования для принятия решения - потенциальные объекты определенной сложности экспертизы.

Практика проведения государственных экологических экспертиз показывает, что уровень сложности проведения государственной экологической экспертизы объектов строительства определяется исходя из особенностей объекта государственной экологической экспертизы, которая складывается из:

• отраслевой принадлежности объекта;
• состояния окружающей среды территории, на которой планируется размещение объекта;
• технологических решений, заложенных в обосновывающую документацию для реализации намечаемой деятельности;
• стадии принятия управленческих решений (предпроектная, проектная, функционирования – реконструкция, расширение, ликвидация, консервация);
• опасности в аварийной ситуации намечаемой деятельности в случае ее реализации;
• общественного мнения о намечаемой деятельности и иных условий.

Наиболее оптимальными для использования при классификации объектов представляются два метода. Первый метод — это, как было уже сказано выше, метод предварительной оценки документации по различным критериям. Предварительная экологическая оценка является одновременно и процедурой отбора объектов для государственной экологической экспертизы, и упрощенной процедурой принятия управленческих решений на региональном и муниципальном уровне о соответствии объекта экологическим требованиям, о возможности и условиях его реализации. В случае отнесения объекта к объекту государственной экологической экспертизы при проведении ПЭО могут устанавливаться требования к проведению ОВОС и составу документации, представляемой на ГЭЭ, что будет способствовать ускорению и оптимизации процесса реализации экологически безопасных объектов.

При определении уровня сложности объектов оценки воздействия на окружающую среду и государственной экологической экспертизы нами предлагаются для использования следующие критерии:

1. Степень воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
2. Характеристики окружающей среды в зоне размещения и воздействия намечаемой деятельности;
3. Место размещения намечаемой деятельности;
4. Особенности (виды) объектов государственной экологической экспертизы намечаемой деятельности;
5. Социально-экономическая значимость объекта оценки;
6. Масштаб воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.

Такой метод позволяет учитывать как разнообразные типы проектов, так и особенности местных условий, мнения заинтересованных сторон и другие факторы.

Второй метод отнесения объектов к уровням сложности основан на использовании специальных списков видов деятельности, которые являются объектами ОВОС и государственной экологической экспертизы.

В основу разработки таких списков предлагаем закладывать классификационный каталог видов экономической деятельности и списки категорий промышленно и санитарно-эпидемиологически опасных объектов.

Составление только перечней объектов, относящихся к той или иной категории сложности по видам деятельности, методически необоснованно. Так, отнесение всех объектов трубопроводного транспорта к категории сложных объектов не может считаться обоснованным, поскольку не учитывает такую основную характеристику как протяженность, определяющую степень воздействия на окружающую среду.

С учетом того, что нами предлагается использовать комбинацию этих двух методов в приложениях к данной работе мы представляем Классификацию объектов по категориям сложности «А», «Б» и «В» (Приложение 1) и «Г» - документация и материалы, не подлежащие обязательному представлению на государственную экологическую экспертизу (Приложение 2), Классификационные разделы экономической деятельности, которые могут быть отнесены к объектам ОВОС и государственной экологической экспертизы (Приложение 3).

Таким образом, мы предлагаем трехуровневый механизм принятия управленческих решений о соответствии хозяйственных и иных видов деятельности экологическим требованиям:

• на федеральном уровне через государственную экологическую экспертизу, проводимую специально уполномоченным государственным органом (в настоящее время МПР РФ) и его территориальными подразделениями;
• на региональном и муниципальном уровне через процедуру предварительной экологической оценки, проводимую специально уполномоченными природоохранительными структурами исполнительных органов власти субъектов РФ и муниципальных органов.

С учетом всего вышеизложенного, мы также предлагает МПР России, продолжить работу в следующих направлениях:

Начать работу по совершенствованию нормативной и инструктивно-методической базы по вопросам ГЭЭ:

• по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС), в том числе стратегической экологической оценки (СЭО);
• по формированию подходов к проведению ОВОС в трансграничном контексте;
• обеспечить создание единого информационного банка данных для анализа и контроля за реализацией выводов заключений экспертных комиссий ГЭЭ;
• принять необходимые организационные меры по повышению оперативности работы экспертных подразделений и сокращению сроков рассмотрения представляемой документации;
• обеспечить усиление роли общественности в работе экологической экспертизы, повышение информированности населения и общественных организаций о проведении экологической экспертизы и ее результатах;
• разработать и утвердить «Положение об эксперте в области экологической экспертизы», где будут предусмотрена сертификацию (аккредитацию) экспертов экологической экспертизы;
• разработать и утвердить методики расчета экологического ущерба и эколого-экономической оценки проектов с природоохранных позиций.

необходимо обеспечить качественно новый уровень экологических оценок хозяйственной и иной деятельности путем внедрения в процесс принятия решений в области государственной экологической экспертизы:

• экологической классификации (отбора) документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность;
• процедуры предварительной экспертной оценки (скрининга) хозяйственных решений;
• формирования банка (базы) данных о влиянии хозяйственной деятельности на окружающую среду в качестве основного инструмента принятия решений в стандартных ситуациях;

Подготовить законопроекты «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и в «Уголовный Кодекс Российской Федерации» в части ответственности за:

• оказание давления на экспертов ГЭЭ и ОЭЭ, штатных сотрудников экспертных подразделений специально уполномоченных органов;
• создание угрозы жизни и здоровью экспертов и штатных сотрудников экспертных подразделений ГЭЭ;
• прямое или косвенное вмешательство в работу экспертов, экспертных комиссий ГЭЭ и экспертных подразделений специально уполномоченных органов.
• отнесение (исключение) объекта намечаемой деятельности к объектам государственной экологической экспертизы должно строиться на основании разработанных критериев (перечней) их отбора, формирующихся с учетом экологического, социального и экономического регионального развития, по системе которую мы предложили выше.

Для повышения эффективности экспертной работы, усилия должны быть сосредоточены на таких моментах организации и проведения государственной экологической экспертизы как:

• разработка новых редакций документов, регламентирующих процедуру организации и проведения государственной экологической экспертизы с учетом практики (в настоящее время, согласно Административному регламенту по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня при оформлении всей процедуры ГЭЭ, ответственному секретарю, необходимо оформить порядка 20 бумаг, провести как минимум три заседания, что при малых сроках рассмотрения проекта очень затруднительно);
• создание условий полного исключения возможностей лоббирования принятия как недостаточно экологически обоснованных положительных, так и отрицательных заключений государственной экологической экспертизы;
• формирование обеспечения механизма экологической обоснованности заключения ГЭЭ;
• максимальная независимость и социальная защищенность, как внештатных экспертов, так и специалистов структурных экспертных подразделений ГЭЭ.

В ситуациях, когда экологические последствия намечаемой деятельности могут быть оценены как недостаточно изученные (применения генномодифицированных продуктов, растений, животных и т.п.), или заведомо опасные (радиация, диоксины, тяжелые металлы, сложные химические и биохимические процессы и пр.) - экологическая экспертиза должна выполняться по специальным методикам и, в случае необходимости, с экспериментальной проверкой.

Существующие проблемы в организации и проведении государственной экологической экспертизы у нас также связаны и с непрерывными реорганизациями специально уполномоченных государственных органов в области государственной экологической экспертизы. В 2008 г. Министерство природных ресурсов Российской Федерации указом Президента РФ от 12.05.2008 г. №724 преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ, а затем Постановлением Правительства РФ от 13.09.2010 № 717 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору переданы Федеральной службе в сфере природопользования. На наш взгляд, необходимо совершенствовать саму систему воздействия государственной экологической экспертизы, ее эффективность, закрепленную на законодательном уровне, а не передавать полномочия из ведомства в ведомство и совершать преобразования государственных органов.

Конкретные требования к составу, представляемой на экспертизу документации должны быть установлены на законодательном уровне и прописывать особенности детализации процедур экологической экспертизы для различных категорий объектов экологической экспертизы, роли общественности, органов власти и местного самоуправления в обеспечении реального и эффективного действия механизмов реализации норм, установленных законом.

Итак, можно сделать вывод, что основным механизмом охраны окружающей среды является экологическая экспертиза. Она всегда позволяла предупреждать негативное воздействие на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Наличие или отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы на предпроектную и проектную документацию строительства объектов хозяйственной и иной деятельности было основным аргументом как для убеждения населения в экологической безопасности планируемого строительства, так и при отстаивании прав граждан в суде при нарушении их прав на благоприятную окружающую среду при размещении и строительстве экологически опасных предприятий.

Поэтому в ходе разработки мероприятий по повышению эффективности применения экологической экспертизы были разработаны мероприятия по определению сложности уровня объектов, подлежащих, либо не подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе. Разработаны четыре уровня сложности объектов (А, Б, В и Г) при оценке воздействия на окружающую среду. К категории «А» рекомендуется относить сложные объекты. К категории «Б» рекомендуется относить объекты средней сложности. К категории «В» рекомендуется относить небольшие проекты, для определения допустимости реализации которых достаточным является использование типовых норм и стандартов, основанных на предыдущем опыте, или имеющие положительное заключение государственной экологической экспертизы без замечаний, проведенной на предыдущем этапе разработки обосновывающей документации. К категории «Г» рекомендуется относить объекты, не подлежащие обязательному представлению на государственную экологическую экспертизу.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе", под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. В России осуществляются государственная и общественная экологическая экспертиза. Экологическая экспертиза на современном этапе решает одну задачу - установление соответствия документов или документации, обосновывающих намечаемую деятельность.

Анализ зарубежного опыта показал, что системы экологической оценки, сначала на проектном, а затем и на стратегическом уровнях, прочно вошли в законодательства более сотни стран и ряда международных организаций. Нормативные акты вводились параллельно с накоплением опыта и развитием представлений об основных принципах экологической оценки.

На данный момент в России действует Федеральный закон «Об экологической экспертизе», принятый в 1995 году, который 18 декабря 2006 года был изменен Федеральным законом № 232-ФЗ с целью устранения административных барьеров и совершенствования механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства. Практика вступления в силу этого закона показала, что фактически государственная экологическая экспертиза была фактически ликвидирована как одна из основ природоохранного института. Закон исключил из перечня объектов государственной экологической экспертизы документацию, обосновывающую градостроительную деятельность, а именно - документы территориального планирования и практически все объекты строительства. Помимо объектов градостроительной деятельности, из объектов экологической экспертизы исключилась документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные. Далее был принят Федеральный закон от 16 мая 2008 г. № 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации", который расширил перечень объектов экологической экспертизы. В него были добавлены проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, а также проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности.

Экологическая экспертиза представляет собой уникальный институт государственного регулирования, позволяющий предусматривать ограничения антропогенное воздействие на окружающую среду еще на стадии принятия решения о намечаемой деятельности, с учетом общественного мнения по вопросам оценки экологических последствий планируемого воздействия.

В результате разработки мероприятий по совершенствованию эффективности применения экологической экспертизы предлагаются четыре уровня сложности объектов (А, Б, В и Г) при оценке воздействия на окружающую среду. К категории «А» рекомендуется относить сложные объекты. К категории «Б» рекомендуется относить объекты средней сложности. К категории «В» рекомендуется относить небольшие проекты, для определения допустимости реализации которых достаточным является использование типовых норм и стандартов, основанных на предыдущем опыте, или имеющие положительное заключение государственной экологической экспертизы без замечаний, проведенной на предыдущем этапе разработки обосновывающей документации. К категории «Г» рекомендуется относить объекты, не подлежащие обязательному представлению на государственную экологическую экспертизу.

Также с целью повышения эффективности экологической экспертизы предложено внести изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в соответствии с предлагаемым проектом Федерального закона) (в части включения в перечень объектов экологической экспертизы проектной документации экологически особо опасных объектов). Проектом предлагается новое определение понятия «экологическая экспертиза – это установление соответствия документов и документации, обосновывающей планируемую (проектируемую) хозяйственную и иную деятельность, требованиям законодательства в области охраны окружающей среды, оценка достаточности мероприятий по охране окружающей среды и определение допустимости намечаемого воздействия на окружающую среду».

Проектом предусмотрены критерии отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к видам экологически особо опасных объектов: вид хозяйственной и иной деятельности, характеризующийся на основе интегральных показателей совокупного воздействия на окружающую среду значительными уровнями и (или) объемами воздействия на окружающую среду; значительные объемы производства продукции для данного вида хозяйственной и иной деятельности; использование в процессе производства и/или содержание в выбросах, сбросах, отходах производства и потребления химических веществ с радиоактивными, канцерогенными и мутагенными свойствами.

Нами предлагаются изменения, которые, по мнению автора, необходимо внести вносимые в Градостроительный кодекс РФ. В частности, установить, что для утверждения проектной документации застройщиком или заказчиком необходимо наличие не только положительного заключения государственной экспертизы проектной документации (в случаях, предусмотренных ст. 49 Градостроительного кодекса РФ), но и положительного заключения государственной экологической экспертизы в установленных законодательством случаях (ч. 15 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с разработанным нами проектом Федерального закона ст.49 Градостроительного кодекса РФ регулирует также проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы проектной документации экологически особо опасных объектов. При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте экологически особо опасных объектов кроме государственного строительного надзора предусмотрено проведение государственного экологического контроля (ч. 7 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ в проектируемой редакции).

27 мая 2010 г. в г. Элиста прошел Госсовет по проблемам государственного регулирования в области охраны окружающей среды. Среди большого количества проблем в экологическом законодательстве, в докладе министра природных ресурсов и экологии РФ Юрия Трутнева было отмечено, что институт государственной экологической экспертизы практически ликвидирован и назрела необходимость расширить перечень объектов государственной экологической экспертизы.

Минприроды предлагает в рамках перехода на систему применения наилучших доступных технологий разделить все предприятия РФ на три группы по степени влияния на окружающую среду. Предлагается разбить предприятия на три группы по степени воздействия на окружающую среду.

Президент РФ Дмитрий Медведев по итогам заседания президиума Госсовета РФ утвердил перечень поручений по экологии. По экологической экспертизе были сделаны следующие поручения: а)представить предложения о внесении изменений в законодательство Российской Федерации в части, касающейся обеспечения обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации экологически опасных объектов; б) разработать и утвердить нормативные правовые акты, направленные на совершенствование процедуры оценки воздействия на окружающую среду при проведении государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы, в том числе в части, касающейся механизма общественного обсуждения, предусмотрев обеспечение соответствия порядка проведения указанной процедуры оценки требованиям международных договоров Российской Федерации и международных финансовых институтов.

Таким образом, можно сделать вывод, что, предлагаемые нами меры совершенствования института экологической экспертизы согласуются с задачами, поставленными на Госсовете 25 мая 2010 г. Президентом РФ Дмитрием Медведевым по совершенствованию экологического законодательства. Если они будут приняты, то это позволит предотвратить негативное воздействие на окружающую среду в нашей стране.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты

1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// СЗ РФ. – 2009. – №4. - Ст.445
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 29.11.2010)// СЗ РФ. – 2005. - №1. – Ст. 16.
3. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. от 9.12.2009) // СЗ РФ. – 1995. - №48. – Ст.4556.
4. Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 29.12.2010) // СЗ РФ. – 2002. - №2. – Ст.133.
5. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ "О животном мире" (ред. 28.12.2010) // СЗ РФ. – 1995. - №17. – Ст.1462.
6. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (ред. 28.12.2010) // СЗ РФ. – 1998. - №51. – Ст.6273.
7. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации» (ред. 28.12.2010) // СЗ РФ. – 1995. - №49. – Ст.4694.
8. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (ред. 27.12.2009) // СЗ РФ. – 1998. - №31. – Ст.3833.
9. Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории" (ред. 30.12.2008) // СЗ РФ. – 2001. - №29. – Ст.2947.
10. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред. 30.07.2010) // СЗ РФ. – 2007. - №49. – Ст.6071.
11. Приказ Минприроды от 29 декабря 1995 г. № 539 «Об утверждении инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» // СПС «Консультант»
12. Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» // СПС «Консультант»
13. Приказ Минприроды РФ от 30 октября 2008 г. № 283 «Об утверждении административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня» // СПС «Консультант»
14. Приказ Росприроднадзора от 30 декабря 2005 г. № 369 «Об утверждении норматива накладных расходов при определении стоимости проведения государственной экологической экспертизы в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования» // СПС «Консультант»
15. Приказ Госкомэкологии РФ от 22 апреля 1998 г. № 238 «Об утверждении "Положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации» // СПС «Консультант»
16. Приказ Минприроды РФ от 28 сентября 1995 г. № 392 «Об утверждении единой формы Заключения государственной экологической экспертизы» // СПС «Консультант»
17. Приказ Ростехнадзора от 28 августа 2007 г. № 596а «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов обоснования намечаемой деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов» // СПС «Консультант»
18. Закон Московской области от 5 июня 2007 г. № 78/2007-ОЗ «Об экологической экспертизе в Московской области» // СПС «Консультант»
19. Закон Санкт-Петербурга от 30 октября 2006 г. № 491-79 «О государственной экологической экспертизе в Санкт-Петербурге» // СПС «Консультант»
20. Постановление Правительства Москвы от 8 мая 2007 г. № 336-ПП (ред. от 7 апреля г.) «Об объектах государственной экологической экспертизы регионального уровня» (вместе с «Перечнем объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня в городе Москве») // СПС «Консультант»
21. Положение Госкомэкологии от 16 мая 2000 г. № 372 «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» // СПС «Консультант»

Специальная литература

1. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право России: учебник. - М.: Инфо, 2009. – 324с.
2. Боголюбов С.А. Экологическое право России. Учебник. - М.: Юнити, 2004. – 512с.
3. Боголюбов С.А. Защита экологических прав. Пособие для граждан и общественных организаций. - М.: Юрист, 1996. – 422с.
4. Боравская Е.Н., Шапилов Е.Д Государственная программа «Высокоскоростной экологически чистый транспорт». Скоростной и высокоскоростной железнодорожный транспорт. - 2001. - Т. 1. – 213с.
5. Бринчук М.М., Дубовик О.Л., Жаворонкова Н.Г., Колбасов О.С. Экологическое право: от идей к практике. - М.: Юрист, 1997. – 462с.
6. Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений. – М.: Юнити, 2010. – 634с.
7. Васильева М.И. Судебная защита экологических прав. Правовые вопросы возмещения и предупреждения экологического вреда. - М.: Юрист, 1996. – 433с.
8. Васильева М.И. Экологические права граждан. Основы теории: учебное пособие. - Тверь: ТГУ, 1999. – 523с.
9. Вершило Н.Д. Правовая охрана окружающей среды и устойчивое развитие. - Саратов: Слово, 2005. – 278с.
10. Виноградов С.В. Международное право и охрана атмосферы. - М.: Наука, 1987. – 321с.
11. Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Дисс. ...докт. юрид. наук. - М.: РГБ, 2009. – 321с.
12. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового обеспечения. - М.: Юрист, 1991. – 211с.
13. Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. - М.: ИНФРА-М, 2005. – 267с.
14. Дубовик О.Л. Экологическое право. Элементарный курс. - М.: Юрист, 2002. – 312с.
15. Дубовик О.Л. Экологическое право. - М.: Проспект, 2003. – 245с.
16. Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольф Г. Экологическое право: учебник. -М.: Эксмо, 2005. – 411с.
17. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: учебник. - М.: Юрист, 1998. – 532с.
18. Кичигин Н.В., Пономарев М.В.., Семьянова А.Ю. Комментарий к федеральному закону «Об экологической экспертизе»: 2-е изд., доп. и изм. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. – 174с.
19. Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право: учебное пособие. - М.: РУДН, 2007. – 235с.
20. Крассов О.И. Земельное право: учебник, 3-е изд. - М.: Юристъ, 2007. – 432с.
21. Крассов О.И. Экологическое право: учебник. - М.: Дело, 2001. – 534с.
22. Ли Н. Экологическая экспертиза: учебное руководство / пер. с английского под ред. С.М. Говорушко. - М.: Экопрос, 1995. – 311с.
23. Современные механизмы экологического регулирования. Экологическая оценка и экологическая экспертиза. Экологический менеджмент. - М.: Cоциально-Экологический Союз, 1998. – 643с.
24. Шестерюк А.С. Экологическое право: вопросы теории и методологии анализа. - СПб: СПб ГУ, 2009. – 654с.

Периодическая печать

1. Бринчук М.М. Практика экологизации законодательства // Экологическое право. - 2008. - № 6. – С.24-32.
2. Болаев А.В. Предварительная оценка влияния завершения строительства Манычского судоходного канала (канала „Евразия“) на социально-экономическое развитие Юга России // Вестник Института комплексных исследований аридных территорий. – - № 2. – С.27-36.
3. Кичигин Н.В. Законодательное обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды // Журнал российского права. - 2008. - № 10. – С.35-39.
4. Талевлин А.А. Понятие радиационной безопасности в российском законодательстве // Юрист. - 2008. - № 8. – С.35-42.
5. Широбоков А.С. Анализ правоприменительной практики в области нормирования воздействия на окружающую среду // Экологическое право. - 2006. - № 6. – С.27-35.

Литература на иностранном языке

1. Council of Environmental Quality, 1978. Council’s of Environmental Quality Regulations for implementing the procedural provisions of the National Environmental Quality Act. 1978.
2. Lee N. and George C. (Eds.), 2000. Environmental Assessment in Developing and Transitional Countries. Wiley, Chichester
3. Taylor, S., 1984. Making Bureaucracies Think. The Environmental Impact Statement Strategy of Administrative Reform. Standford: Standford University Press.
4. Yost, N.G., 1979. The CEQ Regulations / In: Hart, S.L., Enk, G.A. and Hornick, W.F. (Ed). Improving the Impact Assessment. Colorado: Westview Press.

Источники сети Интернет

1. plotina.net/evenkijskaya-blokada/
2. rzd-partner.ru/press/2009/04/22/339517.html
3. unece.org/env/eia/documents/Espoo10years/russian10years.pdf
4. www.wikipedia.org/wiki/

ПРИЛОЖЕНИЯ

• ← Вернуться