Билет №39

• ← Все билеты

39. Понятие, сущность и принципы местного самоуправления.

Природа местного самоуправления. Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления. Управление - это воздействие, поступающее в систему извне. Самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой. Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрализацию управленческих функций. Представители каждого уровня управления имеют свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, несут определенную ответственность за принимаемые решения. В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления. Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит ее жителям и избираемым ими органам самоуправления. В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Российской Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования. Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем. Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия. В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.-

Определение и основные признаки местного самоуправления.

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года. В ней дается следующее определение местного самоуправления: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает". Что касается российского законодательства, то в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", принятом в 1995 году (в дальнейшем - Федеральный закон 1995 года), была приведена следующая формулировка: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". В Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в дальнейшем - Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ) говорится следующее: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций". Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 года акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 года - как на форму осуществления народом своей власти. Очевидно, важно и то и другое. Отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем - органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии требуют учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что "принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны". Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов. К их числу относятся: - самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; - организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач; - соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; - ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; - многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; - соблюдение прав и свобод человека и гражданина; - законность в организации и деятельности местного самоуправления; - гласность деятельности местного самоуправления; - сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления; - государственные гарантии местного самоуправления. Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит: - различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью; - разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению; - самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач; - территориально ограниченный выборный принцип. Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской хартии местного самоуправления и в Конституции РФ. Таким образом, местное самоуправление - это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Принципы организации и функционирования местного самоуправления.

К числу основных принципов местного самоуправления можно отнести следующие.
1. Самостоятельность местного самоуправления. Названный принцип закрепляется статей 12 и развивается в ряде положений главы VIII Конституции Российской Федерации.
Гарантией самостоятельности местного самоуправления является его организационная обособленность от государственной власти (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается также наличием законом закрепленного перечня вопросов местного значения, собственного бюджета и собственных источников доходов - местные налоги, хозяйственная деятельность, право оспаривания в суде противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъектов Федерации актов, ущемляющих права местного самоуправления, и др.
2. Особая организационно-правовая форма местного самоуправления - муниципальное образование. Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, в пределах границ которого население реализует самоуправленческие права. Муниципальное образование характеризуется совокупностью признаков, придающих поселению специальный статус самоуправляющегося. К числу таковых признаков относятся: определенный перечень вопросов местного значения, особые полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, наличие устава и официальных символов муниципального образования - флага, гимна, герба.
3. Многообразие организационных форм реализации полномочий местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Субъектом местного самоуправления является население городского, сельского либо иного поселения, которое может быть весьма многочисленным, каковыми, например, являются крупные городские округа, муниципальные районы, включающие в себя городские и сельские поселения, а также межселенную территорию, то есть территория, находящаяся вне границ поселения.
В таких условиях население непосредственно не может решать все вопросы местного значения, которые требуют определенной профессиональной подготовки, оперативности. Поэтому Конституция РФ, федеральное законодательство предусматривают возможность использования гражданами индивидуально либо коллективно различных организационных форм реализации прав на местное самоуправление: местный референдум и муниципальные выборы как высшие формы проявления воли населения муниципального образования, голосование по отзыву выборных лиц, изменению границ муниципального образования, сходы, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, и другие; а также деятельность органов местного самоуправления (!).
4. Верховенство прав и свобод человека и гражданина. При организации и осуществлении местного самоуправления все субъекты общественных отношений обязаны исходить из конституционного положения о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (статья 2 Конституции РФ). Обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Этим принципом оно должно руководствоваться при правовом регулировании местного самоуправления, формировании государственной политики в области социальной защиты, которая тесно связана с удовлетворением потребностей и интересов человека по месту его жительства.
5. Государственное гарантирование местного самоуправления.
К гарантиям местного самоуправления, в частности, относятся:
- конституционное закрепление организационной обособленности органов местного самоуправления (не входят в систему органов государственной власти);
- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий;
- органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;
- органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
- право на судебную защиту;
- право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
- запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
6. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления. Законность как конституционный принцип (статья 15 Конституции РФ) означает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Принцип законности предполагает также точное и неуклонно соблюдение Конституции Российской Федерации, других законов в процессе правотворчества. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Местное самоуправление наделено правом принимать собственные муниципальные правовые акты, в том числе основной из них - устав муниципального образования.
Устав должен соответствовать требованиям законодательства, за соблюдением которого государство осуществляет контроль. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».
Государственный надзор за обеспечением законности в организации и деятельности местного самоуправления осуществляет Прокуратура Российской Федерации и ее соответствующих органов в субъектах Российской Федерации.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями (например, представительный орган, счетные палаты, аудиторы, контрольные управления), осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
7. Гласность местного самоуправления. В целях контроля населения за деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, непосредственного наблюдения за процессом принятия решений, оперативного реагирования на принимаемые решения оно должно получать необходимую информацию о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица обязаны обеспечить в соответствии с законодательством доступ граждан на заседания представительных органов, администрации, других коллегиальных органов. В установленном порядке решения органов и должностных лиц местного самоуправления должны опубликовываться, гражданам по их требованию должны выдаваться копии документов.
8. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Одной из гарантий права населения на осуществление местного самоуправления является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за результаты своей деятельности.
Содержание ответственности определяется в главе 10 Федерального закона «Об общих принципах...».
Субъектами ответственности являются:
- депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления;
- органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, в том числе представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и глава местной администрации.
Формами ответственности соответствующих субъектов являются:
- отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования;
- уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско- правовая ответственность органов местного самоуправления (кроме уголовной) и должностных лиц местного самоуправления перед государством на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий; указанные формы применяются в случае ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами;
- роспуск представительного органа муниципального образования в случаях, предусмотренных статьей 73 Федерального закона «Об общих принципах...»;
- отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае: совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, а также иных случаях, предусмотренных статьей 74 Федерального закона «Об основных гарантиях...»;
- временное осуществление федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации) отдельных полномочий органов местного самоуправления, в предусмотренных федеральным законом случаях (статья 75);
- отмена решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий и обязание совершить определенные действия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления судом;
- возложение судом на органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обязанности совершить определенные действия.
Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления деятельности населения, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Функции местного самоуправления реализуются различными субъектами - населением в целом (местный референдум, муниципальные выборы), группой граждан (правотворческая инициатива), отдельными гражданами (обращения), органами и должностными лицами местного самоуправления.
Главной целью местного самоуправления является решение населением вопросов местного значения в интересах населения городских, сельских поселений и на других территориях. Достижение этой цели осуществляется в рамках следующих функций местного самоуправления.
1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Для этого необходимо создавать условия по участию граждан в местных референдумах, муниципальных выборах, вовлекать граждан в работу органов местного самоуправления в качестве муниципальных служащих, обеспечивать работу с обращениями граждан и т.д.
2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Целью местного самоуправления является удовлетворение потребностей и интересов населения в различных 524 материальных и нематериальных благах, услугах. Однако достижение этой цели невозможно без материальных и финансовых ресурсов, которые включают в себя объекты коммунально-бытового, производственного назначения, собственные бюджетные средства, иные финансовые ресурсы - кредиты, дотации, субсидии, субвенции.
3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования в целях обеспечения удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. В пределах территории городских и сельских поселений население не только проживает, но и работает, получает образование, пользуется услугами учреждений здравоохранения, культуры и т.д. В целях гармоничного развития человека, удовлетворения его жизненных потребностей местное самоуправление должно предпринимать меры для создания собственной социально-культурной, коммунально-бытовой инфраструктуры, необходимого количества рабочих мест, как непосредственно на муниципальных предприятиях и в учреждениях, так и путем стимулирования создания частных предприятий, поощрения индивидуальной предпринимательской деятельности.
4. Охрана общественного порядка. Условием нормального функционирования любого сообщества является соблюдение общественного порядка. Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка(статья 132). Федеральный закон «Об общих принципах...» в перечне вопросов местного значения поселений не указывает охрану общественного порядка, закрепляя за ним участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения и создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
5. Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами. Важность данной функции определяется тем обстоятельством, что в системе публично-властных отношений с участием государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений (прежде всего, политических партий) население как субъект прав местного самоуправления оказывается наиболее уязвимым с точки зрения самостоятельности и независимости в реализации этих прав. В частности, это проявляется при формировании региональных программ, затрагивающих интересы муниципальных образований, при распределении дотаций, получении субсидий, субвенций и иных средств, предусмотренных законодательством в соответствующих случаях.
Для защиты прав и интересов местного самоуправления органы и должностные лица местного самоуправления наделяются правами представительства в судах, других органах государственной власти. Для этой цели может использоваться право законодательной инициативы представительного органа муниципального образования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Основные черты местного самоуправления в системе народовластия.

Основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.

Первое. Местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане.

Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.

Во вторых. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством.

Хотя, местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления, что отмечено в статье 12 Конституции Российской Федерации, тем не менее между местным самоуправлением и государственной властью в Российской Федерации существует взаимосвязь. Эта взаимосвязь выражается в наличии у них единого источника, а именно власть народа.

Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, участвовать в осуществлении государственных функций. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Местное самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная - это формы публичной власти, власти народа.

В-третьих. Местное самоуправление имеет особый объект управления:

Местные вопросы (вопросы местного значения).

В-четвертых, можно выделить самостоятельность как форму организации и осуществления власти.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации, самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправлении.

В-пятых. Собственная ответственность муниципальных образований.

Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.