Билет №49

49. Формы управления государственным и муниципальным имуществом: общее и особенное.

Хозяйствование и управление в деятельности государственных и муниципальных органов власти.

С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно с одной стороны выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны - как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется причина долгих дискуссий по вопросу определения понятия содержания муниципального хозяйства.

Муниципальное хозяйство с точки зрения ведения хозяйственной деятельности в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть, оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в его распоряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по своей природе. В этом смысле муниципальное хозяйство представляет собой «акционерное общество», участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты «дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами. Это учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней. Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности.

Муниципальная собственность включена в систему местного хозяйства, то есть представляет собой его основу и является необходимым элементом местной экономики. Включение муниципальной собственности в систему местного хозяйства обусловливается:

- территориальной обособленностью муниципальной собственности в границах, совпадающих с границами первичного административно-территориального образования и составляющих естественный территориальный предел развития местного хозяйства;

- направленностью функционирования объектов муниципальной собственности на удовлетворение потребностей в общественных благах и услугах местного населения, на что также ориентированы все предприятия производственной и непроизводственной сфер местного хозяйства.

Муниципальное хозяйство, являясь комплексным по сути, то есть, включая в себя многие общественные отрасли и производства, определенным образом связанные между собой, не обладает, как правило, гармоничной структурой. Каждое муниципальное образование представляет собой хозяйственный комплекс, в котором выделяются главные отрасли - те, на которых специализируется муниципальное образование. С этими отраслями связана и инфраструктура муниципальных образований. Различия состоят в размерах территории, в ресурсном обеспечении, в составе населения, все это играет существенную роль при управлении муниципальным образованием. В то же время структура муниципального хозяйства должна быть достаточно разнообразной и должна включать различные хозяйственные и социальные комплексы, необходимые для всестороннего развития территории: это сферы промышленности, строительства, агропереработки, торгово-сервисного, жилищно-коммунального и культурно-бытового хозяйства. Поэтому одной из главных задач в рамках муниципальной экономики является повышение комплексности в развитии экономики каждого муниципального образования. Получается, что проблема повышения эффективности управления муниципальной экономикой должна рассматриваться в рамках концепции совершенствования местного самоуправления в целом. Поэтому разработка концепции развития муниципальной экономики является необходимой основой решения многих задач на уровне муниципального образования.

Под управлением муниципальной собственностью понимается осуществление от имени и в интересах населения деятельности органов местного самоуправления по реализации в рамках их компетенции владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а так же разработка механизмов всестороннего социально-экономического регулирования сферой муниципальной экономики. Характеризуя муниципальную экономику, необходимо отметить, что она включает в себя два сегмента

1) хозяйственно-имущественный комплекс, производящий на территории муниципального образования общественные, совместно потребляемые блага;

2) экономический, рыночный комплекс, способный к расширенному воспроизводству и тем самым готовый приносить муниципальному образованию доход.

Разграничение этих сегментов муниципальной экономики обусловлено спецификой продукта, производимого в рамках муниципального сектора и нацеленного на производство общественно значимых и социально-приоритетных продуктов, а также нестоимостным характером присвоения объектов муниципальной собственности.

Решение проблемы увеличения собственных доходов муниципального хозяйства возможно за счет повышения эффективности использования муниципальной собственности и за счет развития сети муниципальных предприятий. Таким образом, развивая коммерческую деятельность системы унитарных предприятий, муниципальная экономика ставит две цели:

1) получение дополнительных доходов в местный бюджет;

2) производство товаров и услуг, в которых нуждается население.

Применительно к каждому предприятию эти цели могут ставиться одновременно или независимо друг от друга.

В производстве товаров и оказании услуг на уровне местного хозяйства возможны две ситуации. В одной ситуации в рамках муниципального образования отсутствуют предприятия данного профиля или объем их производства недостаточен, следовательно, одной из главных задач является заполнение этой экономической ниши рынка на местном уровне унитарными предприятиями. В другой ситуации предприятия данного профиля существуют и в достаточном объеме наполняют рынок, а унитарное предприятие создается для регулирования уровня цен за счет конкуренции с предприятиями иных форм собственности.

Хозяйственное ведение и оперативное управление в системе государственных и муниципальных учреждений и организаций.

Право хозяйственного ведения или право оперативного управления на недвижимое имущество, приобретенное за счет доходов, от разрешенной собственником предпринимательской деятельности, возникает исключительно с момента внесения записи в ЕГРП. При этом регистрация права собственности РФ, субъекта РФ или соответствующего муниципального образования, равно как и дополнительного решения соответствующего органа по управлению имуществом о закреплении имущества, не требуется. Разумеется, такие акты государственных или муниципальных органов возможны лишь в отношении предприятий и учреждений соответствующей формы собственности.

В случае отсутствия в ЕГРП записи о регистрации права государственной или муниципальной собственности при регистрации права хозяйственного ведения или оперативного управления на объект недвижимого имущества в графе «Особые отметки» указывается слово «собственник» и наименование собственника недвижимости. Также, согласно Закону об унитарных предприятиях, полное фирменное наименование государственного или муниципального предприятия на русском языке должно содержать слова «федеральное государственное предприятие», «государственное предприятие» или «муниципальное предприятие» и указание на собственника его имущества – Российскую Федерацию, субъект РФ или муниципальное образование.

Имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, фактически выбывает из обладания собственника. Правомочия собственника ограничиваются функциями по созданию (а также реорганизации, ликвидации) нового субъекта, контролю в рамках использования имущества по назначению и сохранностью имущества. Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, не наделен правом распоряжения имуществом, принадлежащим государственному (муниципальному) предприятию. Лица, владеющие имуществом на правах хозяйственного ведения и оперативного управления, имеют права на их защиту против собственника.

Содержание правомочий распоряжения в праве хозяйственного ведения государственных предприятий и праве оперативного управления казенных предприятий в отношении недвижимого имущества практически одинаковое.

Обратим внимание, что распоряжение имуществом осуществляется непосредственно самим предприятием. Собственник имущества дает только согласие на сделку, не участвуя в ней. Гражданский кодекс четко определил соотношение правомочий субъекта права хозяйственного ведения и собственника его имущества.

Также стоит рассмотреть оперативное управление государственных учреждений.

Гражданский Кодекс гласит, что казенным предприятием и учреждением, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются:
В пределах, установленных законом.
В соответствии с целями своей деятельности.
В соответствии с заданиями собственника имущества.
В соответствии с назначением этого имущества.
Мы оказываем юридические услуги по регистрации права хозяйственного ведения и оперативного управления, по проведению юридической экспертизы документов, а так же, юридической консультации и сопровождение процесса регистрации права хозяйственного ведения и оперативного управления.

Формы управления: аренда, доверительное управление, отчуждение, коцессионный механизм партнерства в системе государственного и муниципального управления.

С принятием Закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ) поменялись полномочия государственных (муниципальных) учреждений в области распоряжения имуществом.

Согласно пункту 10 статьи 9.2 Закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон № 7-ФЗ) бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.

Остальным имуществом, находящимся на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено пунктами 13 и 14 статьи 9.2 или пунктом 3 статьи 27 Закона № 7-ФЗ.

В пункте 2 статьи 3 Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ) определено, что автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено статьей 3 Закона № 174-ФЗ.

Из содержания пункта 4 статьи 298 Гражданского кодекса следует, что казенному учреждению необходимо согласие собственника на сдачу в аренду любого имущества.

Из данных норм следует, что бюджетные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться особо ценным движимым имуществом, приобретенным за счет средств от деятельности, приносящей доход, а автономные учреждения — еще и недвижимым имуществом, приобретенным за счет деятельности, приносящей доход. Одним из таких вариантов является предоставление имущества в аренду.

Особенности заключения договора аренды по государственному (муниципальному) имуществу

Существуют определенные особенности при заключении договора аренды по государственному (муниципальному) имуществу. Во-первых, в соответствии пунктом 1 статьи 17.1 Закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ) заключение договоров аренды в отношении государственного и муниципального имущества возможно только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров (данная норма действует для организаций, не перечисленных в п. 1 ст. 17.1 Закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ). Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды установлен приказом ФАС России от 10 февраля 2010 г. № 67. Арендная плата по договорам аренды, заключенным на торгах, определяется по результатам состоявшихся торгов.

Во-вторых, размер арендной платы должен определяться на основании отчета об оценке рыночной арендной платы, подготовленного в соответствии с Законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности» (далее — Закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ).

Согласно статье 8 Закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ обязательным является проведение оценки в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в том числе при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду.

Доверительное управление – такая форма использования муниципального имущества, при которой одна сторона передает другой на определенный срок свое имущество для осуществления управления им в интересах передающей стороны.

1 сторона – учредитель доверительного управления

2 сторона – доверительный управляющий

Между сторонами заключается договор, дающий право доверительному управляющему заключать сделки с полученным имуществом. При этом в документах, отражающих факт этих сделок, должна присутствовать пометка, что лицо их совершающих является доверительным управляющим.

Объектами доверительного управления могут быть предприятия, любые другие имущественные комплексы, отдельные объекты недвижимого имущества, ценные бумаги, исключительные права. В доверительное управление не могут быть переданы объекты, находящиеся в хозяйственном ведении или оперативном управлении. В качестве доверительного управляющего выступает индивидуальный предприниматель или любая коммерческая организация, не являющаяся унитарным предприятием.

Между сторонами заключается договор доверительного управления. В нем находят свое отражение наименование, реквизиты сторон, состав имущества, размер и форма вознаграждения доверительному управляющему и срок действия. Срок действия не может превышать 5 лет и считается автоматически продленным, если ни одна из сторон не заявила о расторжении договора.

Полученное в доверительное управление имущество подлежит отдельному учету от иных активов, имеющихся у доверительного управляющего. В части хозяйственной деятельности, связанной с этим имуществом, открывается специально расчетный счет и ведется отдельный баланс.

Отчуждение. Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее - федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
2. Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).
3. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

концессионный механизм партнерства

Термин «концессия» происходит от латинского понятия «concessio» (разрешение) и означает уступку, послабление, соглашение, скидку. Он имеет множество различных трактовок и охватывает широкий круг объектов, к которым могут относиться государственное и муниципальное имущество, а также отдельные виды деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления. Неопределённость понятия «концессия» связана с широкой сферой его применения. Крупнейший исследователь и теоретик концессий Ж. Ведель отмечает, что термин «концессия» — «один из самых расплывчатых терминов в административном праве. Его употребляют для обозначения операций, имеющих весьма мало общего, если не считать, что в их основе лежит разрешение, выданное администрацией».

Согласно пункту 1 статьи 3 от 21.07.2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» «по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности».
Исходя из данного определения:
1. Концедент — обладатель права собственности на объект концессии.
2. Концессионер — это частное юридическое или физическое лицо, обязующееся за свой счёт создать и (или) реконструировать объект концессии и обладающее правами владения и пользования им в течение срока действия концессионного соглашения.
3. Объект концессионного соглашения — недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением.
Считаем целесообразным более подробно рассмотреть понимание концессии как механизма, для чего будем использовать определение «концессионный механизм».
Концессионный механизм — это механизм взаимодействия между концедентом, концессионером и обществом, предусматривающий, что концессионер принимает обязательства по строительству, реконструкции и дальнейшей эксплуатации объекта концессии, остающегося в собственности концедента, при этом соблюдая интересы общества.
Концессионный механизм оптимальным образом обеспечивает баланс интересов государства, бизнеса и общества в целом, консолидируя их действия.
Концессионный механизм подразумевает передачу концедентом концессионеру объекта, находящегося собственности концедента, на следующих основных условиях:
— концессионеру передаются только права владения и пользования объектом концессии;
— концессионер должен осуществить инвестиции в строительство и (или) реконструкцию объекта концессии;
— возврат инвестиций концессионера происходит за счёт эксплуатации им объекта концессии на коммерческой основе;
— срок концессии ограничен, но является достаточным для того, чтобы концессионер мог не только возвратить вложенный капитал, но и получить прибыль;
— по истечении срока концессии объект возвращается концеденту;
— за пользование и владение собственностью концедента концессионер выплачивает ему концессионные платежи (в виде непосредственно концессионных платежей, налогов и сборов, части прибыли от эксплуатации объекта концессии);
— отношения концедента и концессионера строятся в соответствии с условиями концессионного соглашения;
— тарифы, взимаемые концессионером с потребителей услуг, регулируются условиями концессионного соглашения и контролируются концедентом в течение всего срока концессии.
При реализации концессионного механизма основной целью концессионера является получение прибыли, а целью концедента — защита общественных интересов. Цели концессионера и концедента во многом являются противоречивыми, однако необходимость их достижения заставляет участников соглашения прийти к общему мнению по вопросам управления концессионным объектом, объема инвестиций в него, степени обновления оборудования и другим принципиальным вопросам.

Создание некоммерческих организаций.

Общий порядок создания, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций установлен гл. III Закона «О некоммерческих организациях».

Некоммерческая организация может быть специально учреждена, а также создана в результате реорганизации существующей некоммерческой организации. Учреждение некоммерческой организации осуществляется по решению учредителей (учредителя).

При создании некоммерческой организации должны быть разработаны и утверждены (заключены) учредительные документы - устав и учредительный договор.

В учредительных документах некоммерческих организаций всех форм должны определяться следующие элементы:

- наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму;

- место нахождения некоммерческой организации;

- порядок управления деятельностью;

- предмет и цели деятельности;

- сведения о филиалах и представительствах;

- права и обязанности членов;

- условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (если некоммерческая организация имеет членство);

- источники формирования имущества некоммерческой организации;

- порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации;

- порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и иные положения, предусмотренные законодательством.

В учредительном договоре учредители:

- обязуются создать некоммерческую организацию;

- определяют порядок совместной деятельности по созданию некоммерческой организации;

- устанавливают условия передачи ей своего имущества и участия в ее деятельности;

- определяют условия и порядок выхода учредителей (участников) из ее состава.

Состав и содержание учредительных документов некоммерческих организаций существенно различаются в зависимости от их формы.

Содержание учредительных документов
Название	Устав	Учредительный договор
Общественная организация	Утверждается учредителями или участниками. Особенности содержания устава и учредительного договора общественных организаций определены в соответствующем федеральном законе	Не заключается
Фонд	Утверждается учредителями или участниками. Должен содержать наименование фонда, включающее слово "фонд", сведения о цели фонда; указания об органах фонда, в том числе о попечительском совете, и о порядке их формирования, о порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения, о месте нахождения фонда, о судьбе имущества фонда в случае его ликвидации	Не заключается
Некоммерческое партнерство	Утверждается учредителями или участниками. Должен содержать условия о составе и компетенции их органов управления, порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, и о порядке распределения имущества, остающегося после ликвидации	Заключение не обязательно, но допустимо
Учреждение	Утверждается собственником	Не заключается, но необходимо решение собственника о создании
Автономная некоммерческая организация	Утверждается учредителями или участниками	Заключение не обязательно, но допустимо
Ассоциации и союзы	Утверждается членами союза или ассоциации. Должен содержать условия о составе и компетенции их органов управления, порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, и о порядке распределения имущества, остающегося после ликвидации	Не заключается

В случаях, предусмотренных законом, некоммерческая организация может действовать на основании общего положения об организациях данного вида, то есть без утверждения устава и заключения учредительного договора.

Требования учредительных документов некоммерческой организации обязательны для исполнения самой некоммерческой организацией, ее учредителями (участниками).

Учредительные документы некоммерческой организации могут содержать и иные не противоречащие законодательству положения.

Изменения вносятся в устав некоммерческой организации по решению ее высшего органа управления, за исключением устава фонда, который может быть изменен органами фонда, если уставом фонда предусмотрена возможность изменения этого устава в таком порядке.

Если сохранение устава фонда в неизменном виде влечет последствия, которые невозможно предвидеть при учреждении фонда, а возможность изменения его устава не предусмотрена, либо устав не изменяется уполномоченными лицами, право внесения изменений в устав в соответствии с гражданским законодательством принадлежит суду по заявлению органов фонда или органа, уполномоченного осуществлять надзор за деятельностью фонда.

Учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать граждане и (или) юридические лица. Число учредителей некоммерческой организации в общем случае не ограничено.

Некоммерческая организация может быть учреждена одним лицом, за исключением случаев учреждения некоммерческих партнерств, ассоциаций (союзов) и иных случаев, предусмотренных федеральным законом. Иными словами, общественные организации, фонды и автономные некоммерческие организации могут создаваться и одним учредителем. Что касается учреждений, то они должны создаваться одним учредителем - собственником имущества. Если собственников имущества несколько, то созданная организация вряд ли будет отвечать признакам учреждения.

Учредителями государственных и муниципальных учреждений выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые закрепляют за созданными ими учреждениями имущество на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование. Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе:

- предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, других установленных законодательством целях, с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций;

- предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;

- размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов;

- предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

При этом не допускается предоставление льгот по уплате налогов в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим этим некоммерческим организациям материальную поддержку.