Билет №51

51. Основные теории местного самоуправления.

Общественная теория местного самоуправления и ее разновидности.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления или общественно-хозяйственная теория самоуправления,которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Основными представителями данной теории являются немецкий юрист Отто фон Гирке (1841-1921 гг.)и немецкий экономист и социолог Альберт Эберхард Шеффле (1831 -1903 гг.).

Обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведование делами местного хозяйства.

Учреждения местного самоуправления рассматривались не как органы публично-правовой власти, а как частные союзы, учреждаемые ради удовлетворения особых общественных интересов, отличных от интересов государственных. Предполагалось, что этим противопоставлением лучше обеспечивается независимость и самостоятельность общин.

Несмотря на выделение в местном самоуправлении важного его аспекта - общественная сущность, эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

Государственная теория местного самоуправления.

На основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX векаЛоренцом фон Штейном (1815 -1890 гг.)иРудольфом Гнейстом (1816 -1895 гг.).

Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления — политического (Р. Гнейст) и юридического (Л. Штейн),

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него — источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Гнейст считал, что, опираясь на опыт английского местного самоуправления, самоуправление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения, на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца фон Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Критикуя феодально-абсолютистские порядки, отстраняющие общество от участия в государственных делах, Штейн возлагал большие надежды на местное самоуправление. В нем он видел первую форму, в которой достигает осуществления идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях управления и исполнения. Реально это значило, что дела государства должны стать делами всего общества, всех граждан. Опору для независимости самоуправления от бюрократии Штейн находил в присвоении его органам статуса юридических лиц публичного права, разрешающих свои споры с государством в судебном порядке. В этом и выражается специфика местного самоуправления, которая отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Другим представителем юридического направления является немецкий юрист XIX века Георг Еллинек (1851 -1911 гг.).

В своём труде «Общее учение о государстве» он рассмотрел природу местного самоуправления в связи с сущностью государства. Еллинек считал, что община старше государства и в существе самостоятельна по отношению к нему, но постольку, поскольку соседние интересы и вытекающая из них общественная группировка не созданы или созданы в незначительной мере государством. Но община рано вступает в тесные отношения с государством и ближе, чем другая общественная организация, примыкает к нему, так что функции общины и характер её организации всецело зависит от государства.

Г. Еллинек полагал, что черты государства приложимы и к коммунальным союзам (муниципальным образованиям), последние, в свою очередь, осуществляют над своей территорией господство, производное от государства, хотя и признаваемое юридически самостоятельным. Значительнейшая часть коммунального управления имеет больше социальный характер, а не характер властвования, и поэтому может осуществляться только в правовых формах, установленных государственным законом. Закон может поставить эту деятельность в привилегированное положение, подобно деятельности государства.

Учёный утверждает, что не существует и практически не может существовать сильно централизованных государств. Нормальным типом реального государства является государство децентрализованное. Учёный выделяет три формы децентрализации:

административная(территориальная организация органов государственной власти);
областная(вассальные отношения между государством и некоторыми его территориями);
самоуправление.

Исходя из этого, Еллинек заметил, что в связи с переходом от абсолютизма к новому государственному порядку возникло требование определённой формы децентрализации или самоуправления.

Рассматривая разные формы самоуправления, Еллинек выделял важные его аспекты: активное и пассивное, индивидуальное и союзное. Активное самоуправление осуществляется на основе права на управление, а пассивное на основе обязанности. Наиболее важнейшей формой самоуправления являются самоуправляющиеся общинные союзы. Признание за ними права на самоуправление заключает в себе делегирование власти. «Современная самоуправляющаяся единица... получает от государства право на осуществление государственной власти на таких основаниях, что оно и по отношению к государству принадлежит ему как самостоятельной - производное, но собственное - право, которое, впрочем, государство может изменить путём издания соответствующего закона»⁵.

Учёный отмечал, что общины, подобно государству, имеют территорию, население и самостоятельную власть. Но они отличаются от государства тем, что: эта власть им не принадлежит первоначально, а делегируется государством; территория общины есть в то же время государственная территория; члены общины суть поданные государства; власть общины подчинена власти государства. Эти территориальные корпорации покоятся на социальном базисе, который создаётся не государством, а на общих интересах соседства.

Община, по утверждениям Еллинека, имеет права не выходящие за пределы санкционированной государством частной свободы: право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом, заведовать местными делами. Государство различно регулирует эту область в своих законах, но если противное не установлено государством, то имеет силу собственная воля общины, ограниченная только целями союза.

Сверх того, община наделена государственным правом властвовать. Эта власть предоставлена ей не только в интересах государства, которые лучше обеспечиваются при самоуправлении, но и в интересах самой общины. Например, «налоги, взимаемые общиною в силу принадлежащей ей власти, расходуются на все без исключения общинные цели»⁶. Поэтому делегированная власть является для общины административным средством для осуществления всех её функций.

Однако Еллинек замечает, что государство пользуется общиной для своих целей, вводя её в свою административную организацию. Здесь община имеет обязанность осуществлять государственные функции.

Учёный выделяет самостоятельную и порученную компетенцию общины. «В самостоятельной своей сфере деятельности община осуществляет своё право, в делегированной - она есть орган государства». Не существует чётко определённых границ местных дел. К самостоятельной компетенции относятся преимущественно дела внутреннего и финансового управления, а к делегированной - дела судебного и военного управления.

Таким образом, теоретики государственного подхода видели в местном самоуправлении некую организацию, которая зависит от государства, получает от него полномочия, находится в рамках национального законодательства, контролируется правительством, хотя появившуюся задолго до государства. Основным предназначением местного самоуправления является поддержание целостности государства путём обеспечения более эффективного решения вопросов местного значения.

Особенности развития российской научной мысли в области местного самоуправления.

Взгляды российских учёных на местное самоуправление формировались на основе изучения теоретических подходов западных теоретиков и опыта самоуправления зарубежных государств, а также анализа истории самоуправления в России. Для российских мыслителей не была характерна чёткая приверженность к одному из подходов, их концепции отражали двойственную сущность местного самоуправления. Поэтому разделение их взглядов представляется условным.

Общественная теория местного самоуправления имела своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, Б.Н, Чичерина. На основании хозяйственной теории в России были проведены Земская (1864 г.) и Городская (1870 г.) реформы местного самоуправления.

В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами.

А. И. Васильчиков (1818-1881 гг.), князь, экономист, публицист, видный государственный и земский деятель, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности. Свои взгляды он изложил в своём капитальном труде «О самоуправлении».

Решающую роль в местном управлении Б.Н. Чичерин отводил государству, но сторонником государственной теории он не являлся. В своих работах, а также в выступлениях на земских собраниях, ученый рассматривал земства как общественные союзы, обладающие собственными интересами и занимающие промежуточное положение между обществом и государством. Учёный выделял следующие признаки органов местного самоуправления:

Право издания локальных подзаконных нормативных актов. При этом издаваемые ими обязательные постановления ограничиваются полицейскими порядками, причем нередко требуется согласие правительства.
Исполнительные функции органов местного самоуправления. То есть органы самоуправления заведуют чисто местными делами, предоставленными им государством (хозяйственные дела).
Должностные лица органов местного самоуправления должны являться местными жителями территориального союза.

Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных русских дореволюционных юристов, как А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский.

Градовский отмечал, что вопрос о самоуправлении не есть противопоставление сферы правительственной сфере общественной. Это есть вопрос о правильном распределении дел в правительственной сфере. Учёный выделяет основные особенности местного самоуправления. Самоуправление - это один из видов распределения власти. Свобода является последствием и условием местного самоуправления, а не принципом и источником. Притом свобода эта общественная. Призвание граждан к правительственной деятельности влечёт к передаче им прав, необходимых для такой деятельности. Здесь свобода есть последствие самоуправления. Невозможность охвата государственными органами всех дел ведёт к необходимости участия в правительственной деятельности органов самоуправления. В этом смысле свобода есть условие самоуправления.

В 1874 году в «Русском вестнике» появилась работа академика В Л. Безобразова «Земские учреждения и самоуправление». В данной работе учёный отмечает, что самоуправление должно иметь государственный характер, то есть органы самоуправления по отношению к населению являются настоящей государственной властью со всеми ее правами и обязанностями.

Самоуправление, считает Безобразов, связано с государственной системой. Постановка органов самоуправления в уровень с государственными позволит соединить жизнь общества и жизнь государства в одно целое.

Этот процесс невозможен при бюрократических формах управления, которые разлучают общество с государством и ставят их в два враждебных лагеря.

Безобразов предлагал создать административные органы государственной власти на земской почве, то есть объединить местные государственные органы с общественными органами, которые, должны были сохранить свою самостоятельность и подлежать только судебно-административному контролю.

Н.И. Лазаревскийопределял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По мнению Н.И, Лазаревского, государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и «коронной» администрации, и парламента, и органов самоуправления.

Современное состояние науки о местном самоуправлении.

Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Токвиля, Гирке, Шеффле, Штейна, Гнейста и других ученых ХIХ века, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым государством в государстве, но выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства. Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают: «Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие придерживаются той позиции, при которой коммуна и государства равноправны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления».

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Усиление правового регулирования местного самоуправления, всё чаще предписывающего муниципальным органам не только решения конкретных вопросов, но и способы их реализации, всё больше интегрирует местные органы в государственный механизм. Многие вопросы местного значения превращаются из прав муниципальных органов в их обязанности, выполняемые под контролем государственных органов.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое.

Таким образом, интеграция подходов к местному самоуправлению позволяет взглянуть на это явление системно и увидеть диалектическую сущность изучаемого объекта.

С одной стороны, местные сообщества: уполномочены государством на осуществление своей деятельности; функционируют в рамках законодательства; обеспечивают реализацию общественных общегосударственных интересов; находятся под надзором и контролем государства.

С другой стороны, местные сообщества: самостоятельны в решении местных вопросов; финансово самостоятельны; выражают интересы местного населения; независимы в выборе организационной структуры.