Билет №70
70. Промышленная политика государства: сущность, цели и методы.
Действующая модель промышленной политики государства и ее дефекты.
Промышленная политика - это система мер, направленных на развитие национальной экономики, новейших технологий и продуктов с высокой степенью обработки, современных информационных и других услуг, человеческого капитала. Ее энергичное и последовательное осуществление позволит России обеспечить высокое качество жизни населения, сохранить себя в качестве одной из мировых держав, занять достойное место в глобальной экономике.
Основные проблемы, без решения которых невозможно осуществить поставленную задачу: разлаженный механизм воспроизводства (финансы, инновации, кадры, природопользование), дефицит государственных инструментов регулирования промышленности, как и самого участия в нем государства, необходимость структурной перестройки, переход на инновационный путь развития.
Целями промышленной политики являются:
1) формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности, обеспечивающей переход экономики государства от экспортно-сырьевого типа развития к инновационному типу развития;
2) обеспечение обороны страны и безопасности государства;
3) обеспечение занятости населения и повышение уровня жизни граждан Российской Федерации.
Задачами промышленной политики являются:
1) создание и развитие современной промышленной инфраструктуры, инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности, соответствующих целям и задачам, определенным документами стратегического планирования на федеральном уровне;
2) создание конкурентных условий осуществления деятельности в сфере промышленности по сравнению с условиями осуществления указанной деятельности на территориях иностранных государств;
3) стимулирование субъектов деятельности в сфере промышленности осуществлять внедрение результатов интеллектуальной деятельности и освоение производства инновационной промышленной продукции;
4) стимулирование субъектов деятельности в сфере промышленности рационально и эффективно использовать материальные, финансовые, трудовые и природные ресурсы, обеспечивать повышение производительности труда, внедрение импортозамещающих, ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий;
5) увеличение выпуска продукции с высокой долей добавленной стоимости и поддержка экспорта такой продукции;
6) поддержка технологического перевооружения субъектов деятельности в сфере промышленности, модернизация основных производственных фондов исходя из темпов, опережающих их старение;
7) снижение риска чрезвычайных ситуаций техногенного характера на объектах промышленной инфраструктуры;
8) обеспечение технологической независимости национальной экономики.
Основными принципами промышленной политики являются:
1) программно-целевой метод формирования документов стратегического планирования в сфере промышленности;
2) измеримость целей развития промышленности и реализации мер стимулирования субъектов деятельности в сфере промышленности;
3) мониторинг эффективности промышленной политики и контроль за ее реализацией;
4) применение мер стимулирования деятельности в сфере промышленности для достижения показателей и индикаторов, установленных документами стратегического планирования;
5) координация мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;
6) рациональное сочетание форм и методов государственного регулирования и рыночной экономики, мер прямого и косвенного стимулирования деятельности в сфере промышленности;
7) обеспеченность ресурсами и их концентрация на развитии приоритетных отраслей промышленности;
8) информационная открытость при разработке промышленной политики и применении мер стимулирования деятельности в сфере промышленности с учетом интересов безопасности государства;
9) равный доступ субъектов деятельности в сфере промышленности к получению государственной поддержки в соответствии с условиями ее предоставления;
10) интеграция науки, образования и промышленности;
11) учет интересов субъектов Российской Федерации в решении вопросов функционирования и развития оборонно-промышленного комплекса при условии соблюдения приоритета федеральных интересов.
Основные направления промышленной политики в современной России.
Федеральный закон Российской Федерации от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ
"О промышленной политике в Российской Федерации"
Меры стимулирования деятельности в сфере промышленности
- Стимулирование деятельности в сфере промышленности осуществляется путем предоставления ее субъектам финансовой, информационно-консультационной поддержки, поддержки осуществляемой ими научно-технической деятельности и инновационной деятельности в сфере промышленности, поддержки развития их кадрового потенциала, осуществляемой ими внешнеэкономической деятельности, предоставления государственных и муниципальных преференций, иных мер поддержки, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
- Отдельными федеральными законами могут устанавливаться особенности применения мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, учитывающие состояние отдельных отраслей промышленности.
Промышленная политика на федеральном и региональном уровнях в период структурного обновления экономики.
Общесистемная политика имеет преимущественно макроэкономический характер и реализуется через меры налогового, монетарного, валютного, таможенного и прочего воздействия. Напротив, селективная промышленная политика больше тяготеет к микроэкономической.
С точки зрения уровней регулирования можно выделить общефедеральную и совокупность региональных промышленных политик. В связи с таким делением возникает необходимость разделения компетенции федерального и региональных правительств в проведении промышленной политики.
Мы считаем, что в наибольшей степени за разработку и реализацию общесистемной промышленной политики должны отвечать органы федерального правительства. Однако это не исключает и даже предполагает совместную деятельность всех региональных правительств:
— по формированию предложений для общесистемной промышленной политики;
— по единообразной реализации согласованных и утвержденных мер указанной политики.
По нашему мнению, селективная промышленная политика должна формироваться при паритетном участии регионов и федерального правительства, причем механизм формирования и степень участия в нем каждого из уровня властей можно описать следующим образом:
1) формирование регионами собственных приоритетов промышленной политики;
2) увязка приоритетов на окружном уровне и подготовка предложений по селективной промышленной политике для федерального правительства, доведение информации до конкретного региона о результатах согласования приоритетов, формирование элементов окружной селективной промышленной политики;
3) увязка приоритетов на федеральном уровне, формирование селективной промышленной политики как части программы социально-экономического развития страны, детализация политики на окружных и региональных уровнях на основе ранее сформулированных предложений.
Не может быть единой региональной промышленной или иной политики, имеющей микроэкономический характер. Наиболее вероятно, что число вариантов этой политики будет равно числу субъектов федерации в виду того, что:
— каждый регион характеризуется уникальной совокупностью экономико-географических условий, что не может получить адекватного отражения в федеральной промышленной политике;
— вероятно, что меры селективного воздействия не будут превалировать в федеральной компоненте промышленной политики и должны быть переданы на места. Микроэкономический характер данного воздействия в наибольшей степени отвечает специфике задач, стоящих перед региональными органами власти, которые вынуждены решать не только сугубо экономические, но еще и социальные проблемы. Именно последние являются приоритетом для данного уровня государственного управления, но решены они могут быть лишь в совокупности с решением задач промышленной политики;
— общесистемная промышленная политика хотя и закладывается на федеральном уровне, однако реализуется на уровне субъектов федерации. Что касается инвестиционной составляющей промышленной политики, то ответственность за ее реализацию в ряде нормативных документов уже прямо переложена на регионы. Наиболее спорным моментом в разработке промышленной политики (особенно на региональном уровне) является формулирование критериев отбора приоритетных направлений деятельности для селективного воздействия на деловую среду. Нам представляется, что отбор приоритетов должен строиться исключительно на экономической основе:
- Наиболее важным критерием следует считать наличие нереализованных конкурентных преимуществ у того или иного производства. Следовательно, особое внимание необходимо уделить тем отраслям промышленности, где преобладает импортная продукция, но имеется достаточная технологическая база для импортозамещения на основе дополнительных организационных мероприятий (например, построения вертикально-интегрированных образований).
- Наряду с этим критерием важно выделить еще один — существующий или потенциально высокий платежеспособный спрос. Без его наличия все меры по проведению промышленной политики превращаются в фикцию. Для этого необходимо оценить потребность в промышленных изделиях исходя из платежеспособного спроса на конечную продукцию и предстоящих сроков выбытия основных фондов.
Например, существует достаточно высокий потенциальный спрос на продукцию сельскохозяйственного машиностроения. В частности, внешний и внутренний рынки сельхозуборочной и тракторной техники оцениваются примерно в 1,7 млрд долл., при том что в целом по России обеспеченность зерноуборочными комбайнами составляет лишь 38% от потребности, а тракторами — 40% . Данный потенциальный спрос вполне может быть превращен в реальный, так как в конечном счете может быть оплачен за счет увеличения продажи сельскохозяйственной продукции.
Таким образом, одной из основных задач промышленной политики на федеральном и региональном уровнях станет построение организационных механизмов взаимодействия предприятий различных отраслей в направлении выявления существующего, но неэффективно используемого спроса. Наличие конкурентных преимуществ и высокого спроса должно сопровождаться достаточной рентабельностью объектов поддержки, что является основой для самофинансирования развития предприятий.
С точки зрения проведения региональной промышленной политики особое значение имеет также то, какое воздействие на другие отрасли и сектора экономики оказывает поддержка выбранного объекта. Приоритетное значение должны иметь те производства, которые обладают существенным мультипликативным эффектом, обеспечивая растущий спрос на продукцию сопряженных отраслей и на услуги инновационного характера.
- Хотя технократические мотивы должны отойти на второй план при формировании приоритетов селективной промышленной политики, следует все же оставить для них определенную нишу (например, в виде конкурса на государственное финансирование инновационных проектов) с целью формирования портфеля прорывных технологий, находящихся в стадии готовности к производству и тиражированию в качестве типовых решений в отраслях — объектах поддержки селективной промышленной политики.
Формирование федеральной компоненты селективной промышленной политики и отбор прорывных инновационных направлений необходимо основывать на критериях технологического характера: следует перейти от продукто-во-отраслевого представления экономики к отображению ее через совокупность технологических укладов.
Сложившаяся в настоящее время в России технологическая неоднородность отраслей и даже отдельных предприятий требует постоянного мониторинга ситуации в реальном секторе экономики, что позволит:
— выполнить работу по построению новых или реконструкции действующих технологических цепочек структурных схем, включающих кроме самих предприятий еще и финансовую инфраструктуру. При этом важно обратить внимание на то, что производства из разных технологических укладов плохо совместимы и, как правило, не могут быть включены в единую структурную схему, а получающийся в результате воспроизводственный контур нежизнеспособен;
— на основе анализа ситуации возможно запланировать мероприятия промышленной политики по преодолению технологической многоукладности экономики, сформулировать приоритетные меры по перестройке существующих производств 2—3 технологических укладов на новой технической основе и включению их в структурные цепочки более высоких укладов.
Мы считаем, что построение эффективных структурных цепочек, замкнутых на платежеспособных потребителей, может стать одним из приоритетов селективной промышленной политики. Роль региональных властей может заключаться в содействии налаживанию взаимодействия между участниками бизнес-процесса, реализующими единые стратегические планы, а образовавшийся в результате корпоративных решений ресурс является совместным, и используется для стимулирования инвестиционного процесса в интересах развития всей бизнес-структуры. Такие меры помогут восстановить единство воспроизводственного процесса, включить механизмы саморазвития технологических укладов.
Существенна также роль региональных администраций в стимулировании внешнего и внутреннего спроса. Важнейшим фактором роста внутреннего спроса является рост уровня доходов всех экономических агентов. Но решение этой задачи напрямую зависит от роста объемов производства в реальном секторе экономики. В какой-то мере это противоречие может быть разрешено через применение мер более частного порядка:
1) кредитование населения на закупку отечественных товаров длительного пользования, в том числе и ипотечное;
2) законодательное регулирование закупочной деятельности бюджетов всех уровней с переориентированием спроса на отечественные товары;
3) создание (меж)региональных лизинговых компаний, встроенных в структурные цепочки;
4) меры регионального налогового стимулирования.
Совокупность этих и других способов воздействия обычно называют затратными методами промышленной политики. Как правило, они являются наиболее результативными, но их эффективность во многом зависит от того, в какой мере реализуются макроэкономическая и институциональная составляющие промышленной политики.
Однако не всякое предприятие промышленности может быть объектом поддержки региональных властей. В частности, специфика производств, относящихся к 5-му технологическому укладу, требует таких мер поддержки, которые выходят за пределы их компетенции и требуют вмешательства на федеральном уровне.
Сложность и неоднозначность задач по формированию приоритетов промышленной политики требует определенной формализации всех составляющих этого процесса. Сам по себе процесс формирования и реализации промышленной политики достаточно хорошо описывается с помощью категорий стратегического управления. Следовательно, для решения проблем выработки приоритетов промышленной политики могут быть использованы присущие стратегическому управлению инструменты, в частности портфельный анализ (например, матрица БКГ). Ее построение поможет систематизировать информацию об источниках и дальнейших направления роста в промышленности, выявить структуру региональных отраслевых портфелей, предусмотреть возможность существенной корректировки их структуры.
Но результаты такого анализа не могут рассматриваться как окончательные, так как, вероятно, существенная доля региональных производств попадет в квадранты «Трудные дети» и «Знаки вопроса», в то время как они могли бы занять иную стратегическую позицию. Цель промышленной политики, с этой точки зрения, и состоит в том, чтобы на основе анализа существующего портфеля сформировать приоритеты воздействия на хозяйствующие субъекты, с тем чтобы структура портфеля приблизилась к желаемой. В этом случае вполне возможен перевод тех или иных отраслей из одного квадранта в другой за счет ликвидации их слабых сторон путем технического перевооружения и включения этих предприятий в структурные цепочки технологических укладов более высокого уровня.
Таким образом, на основе вышеизложенного можно произвести декомпозицию цели промышленной политики в ряд взаимосвязанных задач:
— формирование эффективной организационной инновационно восприимчивой структуры промышленного производства;
— восстановление и развитие технологических цепей по производству технически сложной продукции, имеющей реальные внутренний и внешний рынки реализации;
— исправление накопленных структурных деформаций путем реструктуризации убыточного промышленного сектора;
— концентрация мер государственной поддержки на выбранных приоритетных направлениях;
— перераспределение полученных в сырьевых отраслях доходов в обрабатывающие отрасли промышленности и переориентация на непосредственное решение задач реконструкции и модернизации производства.
